I SA/Rz 286/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Barbara Stukan-Pytlowany /spr./ Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. akt I SA/Rz 286/09 UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia (...) listopad 2008r., nr (...), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) września 2008 r., nr (...), o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie i uchylił decyzję w części dotyczącej kosztów postępowania w kwocie 8.80zł stwierdzając, że koszty te są nienależne. S. B. wnioskiem z dnia 25 lipca 2008 r., zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. Inspektorat w M. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Prośbę uzasadnił trudną sytuacją materialną i rodzinną. Podał, że utrzymuje się z zasiłku przedemerytalnego w kwocie 650zł, żona jego pracuje jako bileterka i wynagrodzenie jej brutto wynosi 1500zł, mają na utrzymaniu syna w wieku 17 lat, który uczy się w liceum. Posiada dom w zabudowie szeregowej o powierzchni 120m2. Z zawodu jest kuśnierzem, jednak działalności gospodarczej już nie prowadzi, ma wydatki na utrzymanie domu które pokrywa jego żona ze swojego wynagrodzenia, ma zaciągnięty kredyt w kwocie 5.000zł na zakup materiałów budowlanych związanych z remontem domu który musiał wykonać. W jego ocenie opisana przez niego sytuacja materialna i rodzinna nie pozwala na zapłacenie zaległych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia (...) września 2008 r., odmówił umorzenia należności z tytułu niepłaconych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od czerwca 1999r. do sierpnia 1999r., kwiecień 2000r. od czerwca 2000r. do października 2000r., od grudnia 2000r. do czerwca 2001r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie 1141,45zł oraz należności z tytułu kosztów upomnienia 8,80zł. Zdaniem Zakładu analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że wnioskodawca nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności na rzecz ZUS. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych złożył S. B., stwierdzając że decyzja Zakładu została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Dla S. B. niezrozumiałe były kryteria jakie zostały przyjęte przez ZUS które nie dały podstaw do umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Ponadto odwołujący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. że sprawa nie została załatwiona w terminie i że przed wydaniem decyzji gdy wpływały kolejne nowe dowody w sprawie nie został powiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 138 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej: k.p.a./ utrzymał w mocy decyzję ZUS z 24 wrzesień 2008 r. W uzasadnieniu podniósł, że utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy podyktowane jest faktem, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przewidziane ustawą przesłanki umorzenia należności. Zdaniem Prezesa ZUS brak jest możliwości udzielenia ulgi w postaci umorzenia z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż po przeanalizowaniu materiał dowodowy wskazuje, że zobowiązany nie znajduje się w sytuacji w której niezastosowanie instytucji umorzenia należności spowoduje drastyczne pogorszenie się sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopad 2008 r. wniósł S. B., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, że Prezes ZUS nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu a dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, że organ I instancji jak i Prezes ZUS wydał decyzję i doręczył po terminie przewidzianym w Kodeksie prawa administracyjnego, przez co naruszył art. 36 K.p.a. Zarzucił też, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji jak i przez Prezesa ZUS naruszono art. 10 K.p.a. Nadto, ani ZUS ani Prezes ZUS nie uzasadnili przyczyn dokonania odmowy umorzenia składek w sposób odpowiadający wymogom art. 107 K.p.a. Jego zdaniem uzasadnienie powinno być tak sformułowane aby nie było żadnych wątpliwości a skarżący je posiada. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74; powoływanej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07 - dostępny w Internecie). Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 127 § 3 przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przytoczona wyżej norma prawna wymaga poczynienia kilku uwag w celu wyjaśnienia należytego jej rozumienia. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 - karta 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a. (ibidem karta 198-199).. Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub SKO brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem karta 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op.cit. karta 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że przed wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia 24 września 2008r. Komisja Opiniująca do Spraw Stosowania Umorzeń, działająca przy inspektoracie ZUS w M., w składzie: Przewodniczący G. W., członkowie: B. M. i D. N. na posiedzeniu w dniu (...) września 2008r., po rozpatrzeniu wniosku S. B. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na poszczególne fundusze za okres od czerwca 1999r. do sierpnia 1999r., kwiecień 2000r. od czerwca 2000r. do października 2000r., od grudnia 2000r. do czerwca 2001r. wydała opinię w przedmiocie wniosku S. B. o odmowie umorzenia zadłużenia. Protokół zawiera uzasadnienie opinii Komisji (karta 64 akt administracyjnych). Protokół ten poprzedzony jest wnioskiem w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności (karta 63-60), w którym znajduje się opinia komisji działającej przy jednostce opracowującej wniosek proponująca rozpatrzyć wniosek odmownie - z podaniem uzasadnienia, podpisana m.in. przez członków Komisji D. N., B. M. i Przewodniczącego Komisji G. W. (karta 62). Na decyzji z dnia 24 września 2008r., oprócz podpisu zastępcy dyrektora M. G. znajdują się odciski pieczęci wraz z podpisami z-cy Kierownika Inspektoratu G. W. i Kierownika Referatu Realizacji Dochodów B. M.. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja do Spraw Stosowania Umorzenia w Oddziale ZUS Inspektorat w składzie: Przewodniczący G. W., z-ca Przewodniczącego E. G., członkowie: D. N. i B. M., wydała opinię o podtrzymaniu decyzji o odmowie umorzenia nieopłaconych składek na fundusze natomiast po ponownym przeanalizowaniu wniosku zawnioskowała o uchylenie decyzji w części dotyczących kosztów upomnienia 2x8,80 zawnioskowała również podtrzymanie w mocy decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych (karta 61). Na decyzji z dnia 27 listopada 2008r., poza podpisem Dyrektora Oddziału w R. ZUS Z. R., znajduje się odcisk pieczątki wraz z podpisem z-cy Kierownika Inspektoratu G. W. (karta 63). Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że wymienieni wyżej pracownicy organu w wymienionych wyżej czynnościach a to: G. W., D. N., B. M. brali udział w wydaniu decyzji z dnia (...) września 2008r., gdyż opiniowali wniosek skarżącego, dokonywali merytorycznej oceny okoliczności podniesionych w tym wniosku, opiniowali ten wniosek, proponując rozstrzygnięcie, a przejawem że były to czynności przesądzające, że decyzja z 24 września 2008r. "pochodzi od nich" jest okoliczność, że podpisy niektórych z nich znajdują się na decyzji. Potwierdzeniem tej konstatacji, że wymienieni pracownicy brali udział w wydaniu tej decyzji jest stanowisko pełnomocnika organu podane na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009r., że Komisja Opiniująca do Spraw Stosowania Umorzeń jest kolegialnym organem do rozpatrzenia wniosku. Oznacza to, że wymienieni pracownicy byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to G. W., D. N., B. M. brały udział w tym "drugo-instancyjnym" postępowaniu. W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Orzekł również po myśli art. 152 p.p.s.a. Z uwagi na podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznaje za niedopuszczalne odnoszenie się do zarzutów skargi, a sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia wskutek złożonego już wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.