I SA/Rz 289/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Kazimierz Włoch Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczanie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) października 2008 r., nr (...), w przedmiocie odmowy umorzenia S. B.: - składek na ubezpieczenie społeczne, za okres od czerwca 1999 r. do listopada 1999 r., w wysokości 1 647,59 zł oraz naliczonych od nich odsetek, wynoszących, na dzień 19 sierpnia 2008 r. 3 150 zł, - składek na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od czerwca 1999 r. do listopada 1999 r., w kwocie 373,81 zł i naliczonych od tej kwoty odsetek, wynoszących, na dzień 19 sierpnia 2008 r., 716 zł, - składek na Fundusz Pracy, za okres od czerwca 1999 r. do listopada 1999 r., wynoszących łącznie 122,11 zł i naliczonych od tej kwoty odsetek, wynoszących, na dzień 19 sierpnia 2008 r., 233 zł. S. B., wnioskiem z dnia (...) lipca 2008 r., zwróciła się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami, za okres od 14 czerwca 1999 r. do 5 października 1999 r., podając iż w tym okresie czasu przebywała na zwolnieniu lekarskim. ZUS natomiast odmówił jej wypłaty zasiłku chorobowego, z powodu przekroczenia terminu płatności składek. Wnioskodawczyni podniosła, że nie została wówczas poinformowana o możliwości przywrócenia tego terminu, jednocześnie, w związku z odmową wypłaty zasiłku, doszła do przekonania, że w czasie choroby jest ona również zwolniona z obowiązku zapłaty składek. W tej sytuacji domaganie się przez ZUS ich zapłaty po tak długim okresie czasu jest dla niej krzywdzące. S. B. zaznaczyła, że obecnie, prowadząc gospodarstwo rolne o pow. 1 ha przeliczeniowego, podlega ubezpieczeniu rolniczemu w KRUS, aktualnie jednak przebywa na zwolnieniu lekarskim. Dodała także, że jej sytuacja materialna jest trudna. Mąż wnioskodawczyni wyrejestrował prowadzoną działalność gospodarczą, a ich sytuację materialną dodatkowo pogorszył jeszcze fakt, iż byli zmuszeni do zapłacenia odszkodowań rodzinom pokrzywdzonym w wypadku samochodowym, spowodowanym przez zatrudnianego przez nich kierowcę (na terenie Ukrainy). Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z (...) października 2008 r., odmówił umorzenia składek wraz z odsetkami, uznając iż przedstawione przez wnioskodawczynię argumenty nie przemawiają za zasadnością takiego umorzenia. W ocenie organu uzyskuje ona dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 3,95 ha, poza tym jest zdolna do pracy, co świadczy o tym, że brak jest podstaw do umorzenia ze względów społecznych. Nie została również stwierdzona całkowita nieściągalność dochodzonego zobowiązania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych złożyła S. B., stwierdzając iż obowiązkiem ZUS było przypominanie ubezpieczonemu o obowiązku i terminie uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, czego w niniejszym przypadku organ nie wykonał. W związku z tym, że nie była informowana o zaległościach w płatności składek domniemywała, że takowe nie istnieją. Tym samym powstanie zaległości i narosłych od nich odsetek jest efektem nierzetelnego postępowania Zakładu. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 138 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej: k.p.a./ utrzymał w mocy decyzję ZUS z 17 października 2008 r. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia podano, iż mimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, wnioskodawczyni posiada majątek, na którym istnieje możliwość dokonania zabezpieczenia hipotecznego. Niezależnie od tego jej sytuacja finansowa nie daje podstaw do umorzenia, gdyż prowadzi ona gospodarstwo rolne, a jej współmałżonek działalność gospodarczą. Tym samym konieczność uregulowania zaległych składek nie wpłynie niekorzystnie na sytuację wnioskodawczyni i jej rodziny. W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezes ZUS odniósł się obszernie do okoliczności związanych z powstaniem zaległości, których umorzenia domaga się wnioskodawczyni, stwierdzając że do jej obowiązków należało złożenie dokumentów rozliczeniowych, bez wykazywania przerw w opłacaniu składek. Niezależnie od tego zaznaczył, iż samo przedłożenie ZUS zwolnienia lekarskiego nie upoważniało ubezpieczonego do pomniejszenia wysokości składek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) grudnia 2008 r. wniosła S. B., domagając się jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i ustalenia, że obowiązek zapłaty składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami, za okres od czerwca do listopada 1999 r. nie istnieje, a ubezpieczona nie pozostaje w zwłoce w ich uregulowaniu. Skarżąca zarzuciła, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został rozpatrzony przez Prezesa ZUS, lecz przez ten sam organ, który wydał decyzję z (...) października 2008 r., tj. inspektorat ZUS, czego dowodzi miejsce sporządzenia decyzji – S. W.. W jej ocenie, w niniejszej sprawie istnieją istotne wątpliwości co to tego, jaki organ wydał decyzję w sprawie i czy tryb odwoławczy został wyczerpany. Tym samym naruszone zostało jej konstytucyjne prawo do zaskarżenia wydanej decyzji, wynikające z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z okoliczności sprawy można bowiem wnioskować, że ten sam organ nie przeprowadziwszy żadnego postępowania, nie tylko zbagatelizował swój, trwający co najmniej 9 lat, brak aktywności, ale również całkowicie pominął podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty. Skarżąca zarzuciła również, że prowadząc działalność gospodarczą była całkowicie przekonana, iż miała prawo do potrącania składek z zasiłku chorobowego. Oprócz tego nigdy nie została pouczona przez ZUS o sytuacji faktycznej i prawnej, związanej z opłacaniem tych należności. Aktualnie zaś, Zakład obarczył ją, po 9 latach, obowiązkiem zapłaty składek i odsetek, co jest raczej skutkiem bałaganu panującego w Zakładzie, niż jej uchybień. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, szeroko odnosząc się do sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawczyni. Zaznaczył również, że instytucji umarzania należności nie stosuje się w sposób dowolny. Skarżąca, w piśmie procesowym z 12 kwietnia 2009 r., podtrzymała zarzuty zawarte w skardze, dodatkowo podniosła, że organ nie odniósł się w ogóle do zarzutów dotyczących przeprowadzenia postępowania odwoławczego, dowodowego, jak również do kwestii związanych z wygaśnięciem zobowiązania z tytułu należnych składek, oraz monitorowania powstałych zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74; powoływanej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07 – dostępny w Internecie). Skarżąca zarzuciła w skardze, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Skarżąca dopatrywała się, w aspekcie realiów przedmiotowej sprawy, naruszenia tego przepisu ustawy zasadniczej poprzez, jak to określiła, wydanie decyzji obu instancji przez inspektorat ZUS-u w S. W., na co wskazuje jednoznacznie, że w obu decyzjach tj. z 17 października 2008r. i 3 grudnia 2008r. wskazano jako miejsce sporządzenia: S. W.. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uprawniony jest do rozpatrzenia tego zasygnalizowanego zarzutu naruszenia normy konstytucyjnej w szerszym kontekście. Podkreślić należy, że z dalszych wywodów zawartych w skardze można w sposób uprawniony wyprowadzić wniosek, że przepis art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest niezgodny z normą konstytucyjną. Sąd nie podziela takiej supozycji i jednocześnie stwierdza brak przesłanek do ewentualnego sformułowania pytania w tym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego. Usytuowanie Konstytucji RP w systemie źródeł prawa nakazuje wykładanie przepisów ustaw, jak również rozporządzeń wydanych na podstawie delegacji ustawowych, zgodnie z normami zawartymi w Konstytucji. Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008r. II GSK 472/07. Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 127 § 3 przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przytoczona wyżej norma prawna wymaga poczynienia kilku uwag w celu wyjaśnienia należytego jej rozumienia. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – karta 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a. (ibidem karta 198-199).. Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub SKO brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem karta 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op.cit. karta 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że przed wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia (...) października 2008r. Komisja Opiniująca do Spraw Stosowania Ulg i Umorzeń, działająca przy inspektoracie ZUS w S. W., w składzie: E. S., D. B., R. P., A. S. na posiedzeniu w dniu 14 października 2008r., po rozpatrzeniu wniosku S. B. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na poszczególne fundusze za okres od czerwca do listopada 1999r. oraz z urzędu o odpisanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 1999r. wydała opinię o wystąpieniu do Dyrektora Oddziału ZUS o odmowę umorzenia i zgodę na odpisanie wnioskowanych należności. Protokół zawiera uzasadnienie opinii Komisji (karta 253 akt administracyjnych). Protokół ten poprzedzony jest załącznikiem nr 1 do Instrukcji – "wniosek w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek z dnia 19 lipca 2008r. – wpływ 19 sierpnia 2008r." (karta 247-251), w którym znajduje się opinia wydziału ubezpieczeń, rozliczeń i realizacji dochodów w sprawie umorzenia zaległości, proponująca rozpatrzyć wniosek odmownie – z podaniem uzasadnienia, podpisana m.in. przez Kierownika Referatu Rozliczeń Kont Płatników Składek Ubezpieczonych A. S. oraz Kierownika Wydziału Ubezpieczeń Rozliczeń i Realizacji Dochodów M. Z. oraz opinię Komisji, działającej przy jednostce opracowującej wniosek, (karta 247). Na decyzji z dnia (...) października 2008r., oprócz podpisu zastępcy dyrektora M. G. znajdują się odciski pieczęci wraz z podpisami starszego referenta A. A., Kierownika Referatu Rozliczeń Kont Płatników Składek i Ubezpieczonych A. S. i z-cy Kierownika Inspektoratu E. S.. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja Opiniująca do Spraw Stosowania Ulg i Umorzeń, działająca przy inspektoracie ZUS w S. W., w składzie: E. S., M. Z., D. B., R. P. i A. S. wydała opinię o wystąpieniu do Dyrektora Oddziału o podtrzymaniu decyzji odmownej (karta 295). W aktach sprawy znajduje się również załącznik nr 1 do Instrukcji (karta 289 – 293) wraz z opinią Wydziału Ubezpieczeń, Rozliczeń i Realizacji Dochodów w sprawie umorzenia zaległości podpisaną przez starszego referenta A. A. i Kierownika Referatu Rozliczeń Kont Płatników Składek i Ubezpieczonych A. S. oraz opinią Komisji, działającą przy jednostce opracowującej wniosek, z podpisami członków Komisji. Na decyzji z dnia (...) grudnia 2008r., poza podpisem Dyrektora Oddziału w Rzeszowie ZUS Z. R., znajdują się odciski pieczątek wraz z podpisami starszego referenta A. A., Kierownika Referatu Rozliczeń Kont Płatników Składek i Ubezpieczonych A. S. i zastępcy Kierownika Inspektoratu E. S. (karta 299). Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że wymienieni wyżej pracownicy organu w wymienionych wyżej czynnościach a to: A. A., A. S., E. S., B. D., R. P., M. Z. brali udział w wydaniu decyzji z dnia (...) października 2008r., gdyż opiniowali wniosek skarżącej, dokonywali merytorycznej oceny okoliczności podniesionych w tym wniosku, opiniowali ten wniosek, proponując rozstrzygnięcie, a przejawem że były to czynności przesądzające, że decyzja z (...) października 2008r. "pochodzi od nich" jest okoliczność, że podpisy niektórych z nich znajdują się na decyzji. Potwierdzeniem tej konstatacji, że wymienieni pracownicy brali udział w wydaniu tej decyzji jest stanowisko pełnomocnika organu podane na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009r., że Komisje Opiniujące do Spraw Stosowania Ulg i Umorzeń merytorycznie oceniają sprawę. Oznacza to, że wymienieni pracownicy byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to A. A., A. S., E. S., R. P., D. B. brały udział w tym "drugo-instancyjnym" postępowaniu. W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Orzekł również po myśli art. 152 p.p.s.a. Z uwagi na podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznaje za niedopuszczalne odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi, a sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia wskutek złożonego już wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.