I SA/Rz 293/21

sygn. akt I SA/Rz 293/21 Rzeszów, 6 maja 2021 r. P O S T A N O W I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Szaro po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na pismo Starosty L. – Powiatowego Urzędu Pracy w L. z [...] stycznia 2021 r. nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej – p o s t a n a w i a – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi B. K. (dalej: skarżąca) jest pismo Starosty L. – Powiatowego Urzędu Pracy w L. (dalej: organ) z [...] stycznia 2021 r. nr [...] i [...] informujące o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie art. 15 zze⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa kryzysowa). Jak wynika z akt sprawy, pismem z 22 grudnia 2020 r. nr [...] oraz pismem z 23 grudnia 2020 r. nr [...] skarżąca złożyła wnioski o udzielnie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie art. 15zze⁴ ustawy kryzysowej. W piśmie z [...] stycznia 2021 r. organ poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wniosków. Organ wskazał, że zmiana dokonana przez skarżącą 30 września 2020 r. w rejestrze CEIDG i ujawniona w tym rejestrze tego samego dnia powoduje, że dane w rejestrze CEIDG w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. obejmują działalność objętą wymienionym w ustawie kryzysowej kodem PKD 93.29.B, jednakże zgodnie z art. 15 zze⁴ ust. 3 tej ustawy, dane mają być oceniane zgodnie z rejestrem REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Organ zaznaczył, że jeśli rejestr REGON nie zawiera ujawnionej zmiany, dotacja nie może zostać udzielona. 26 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła skargę na powyższe pismo organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca zakwestionowała pozyskanie przez organ informacji z rejestru REGON i wskazała, że prawidłowym trybem powinno być pozyskanie informacji z rejestru CEIDG, gdzie wpisane są dane uprawniające ją do otrzymania dotacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na postawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), ewentualnie o jej oddalenie. Organ podkreślił, że art. 15 zze⁴ ustawy kryzysowej nie wprowadza formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dotacji. Ponadto ust. 1 wymienionego artykułu określając, że "starosta może na podstawie zawartej umowy" ustala dla fakultatywnego przyznania dotacji formę umowy cywilnoprawnej, zaś sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie do prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Po rozpoznaniu skargi Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. W zaskarżonym piśmie Starosta L., poprzez Powiatowy Urząd Pracy w L., negatywnie rozpatrzył wniosek o udzielenie udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie ustawy kryzysowej. W ocenie sądu, z uwagi na charakter ww. aktu, możliwość jego zaskarżenia powinna być rozpatrywana w ramach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W pierwszej jednak kolejności wskazać należy, że zaskarżona informacja nie mogła zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (np. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt: II GPS 2/13). W tym kontekście należy odwołać się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy kryzysowej. Analiza rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie zaskarżonej informacji jako decyzji administracyjnej, czy też jako czynności materialno-technicznej. Należy zauważyć, że ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to: • art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; • art. 15ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; • art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; • art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 – do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). Tymczasem, zgodnie z art. 15zze⁴ ust. 1 ustawy kryzysowej, na podstawie którego wydano w niniejszej sprawie zaskarżone pismo, starosta może, na podstawie zawartej umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o którym mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. – Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą oznaczoną wg Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, pod wymienionymi dalej kodami. Wedle ust. 3 cyt. przepisu, oceny spełnienia warunku, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej wg PKD dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku aktu, wyrażonego przez organ w piśmie z [...] stycznia 2021 r. nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenie zawarte w art. 15zze⁴ ust. 1, że "starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. Z kolei odpowiedź na pytanie o kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zze⁴ ust. 1 ustawy kryzysowej jako czynności materialno-technicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w ocenie sądu, również pozostaje negatywna. Kategoria czynności materialno-technicznej musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (tak np. postanowienie NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt. II OSK 3330/19). Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji, jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. istotne znaczenie ma fakultatywność działania starosty. Jak wskazano bowiem w art. 15zze⁴ ust. 1 ustawy kryzysowej, starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie. Konstrukcja art. 15zze⁴ ustawy kryzysowej wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania pomocy, organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania. Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy sprawia, że regulacja zawarta w art. 15zze⁴ ustawy kryzysowej nie zawiera kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłyby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania. W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń w ustawie kryzysowej. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (tak postanowienie NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt. I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze, kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa, a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (tak uzasadnienie w sprawie I GSK 452/19, już powoływanej). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. W tym kontekście dodać należy, że Sąd zdaje sobie sprawę z istnienia tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zze⁴ ust. 1 ustawy kryzysowej. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie do prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt. I OSK 744/17). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i odrzucił skargę