I SA/Rz 309/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie NSA Bożena Wieczorska /spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 2 lipca 2009r. sprawy ze skargi K. O.-Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 309/09 Uzasadnienie 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. - wydaną po rozpatrzeniu wniosku KO o ponowne rozpatrzenie sprawy - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. 1.1 W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 19 września 2008r. KO (zobowiązana) zwróciła się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres: styczeń, marzec - lipiec, wrzesień - listopad 1999 r., luty, kwiecień, czerwiec - październik, grudzień 2006 r., marzec, lipiec - sierpień, grudzień 2007 r., oraz marzec 2008 r. w łącznej kwocie 3.225,66 zł. Wniosek swój uzasadniła trudną sytuacją finansową, brakiem znajomości obowiązujących przepisów prawa oraz złą sytuacją zdrowotną. 1.2 W toku postępowania ustalono, iż zobowiązana prowadzi działalność gospodarczą - magiel elektryczny, z której uzyskuje przychód w wysokości ok. 200-300 zł miesięcznie. Ponadto zobowiązana ma przyznane świadczenie emerytalne w kwocie 719,17 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 163,15 zł. Mąż zobowiązanej, JZ również ma przyznane świadczenie emerytalne w wysokości 1.246,69 zł. W 2007 r. zobowiązana osiągnęła przychód w wysokości 7.169,52 zł, a mąż zobowiązanej - 13.777,16zł. Ustalono również, iż zobowiązana jest właścicielką nieruchomości położonej w Mielcu, a także że, nie posiada zaległości z tytułu zobowiązań podatkowych czy kredytów. 1.3 Prezes ZUS wyjaśnił, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne reguluje art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2007, nr 11, poz. 74 z późn. zm. - zwana dalej ustawą o s.u.s.) i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 1.4 W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezes ZUS odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, ze względu na to, że zobowiązana nie znajduje się w sytuacji, w której niezastosowanie instytucji umorzenia należności spowoduje drastyczne pogorszenie się sytuacji materialnej zobowiązanej oraz jej rodziny i dodał, że zobowiązana nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stawnie opłacić należności. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art.7 w związku z art.77, art. 11, art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000,Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art.23 ust. 31 ustawy o s.u.s i wniosła o jej uchylenie. 2.1 W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy stanu faktycznego sprawy, brak jest skonfrontowania danych dotyczących dochodów skarżącej i jej męża z wydatkami ponoszonymi na utrzymanie oraz opiekę medyczną. Skarżąca zwróciła uwagę, na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art.28 ust. 3a ustawy o s.u.s. i związanym z tym obowiązkiem rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy. Skarżąca podniosła, iż w postępowaniu nie wzięto pod uwagę, iż prowadzona przez nią działalność gospodarcza przyniosła w ostatnich miesiącach stratę, a skarżąca i jej mąż są osobami w podeszłym wieku, ponoszącymi znaczne koszty leczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.2 Stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). 4.3 Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). 4.4 Z mocy art., 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy s.u.s. ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. 4.5 Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem. Jednakże wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r. II GSK 472/07 - dostępny w Internecie: www.nsa.gov.pl). W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07. Do postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s.) będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 127 § 3 przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. 4.6 Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (A. Wróbel (w) M. Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 - str. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a. (ibidem str. 198-199). Oznacza to, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub Samorządowego Kolegium Odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem str. 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogąc mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Pogląd ten jest akceptowany w doktrynie. Np. zdaniem Kałuskiego zaprezentowanym w pracy "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji". Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (por. A. Wróbel op. cit. str. 202, 203 i 204). 4.5 Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). 4.6 Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także poglądów prezentowanych w literaturze przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że przed wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia 18 listopada 2008 r. komisja Opiniująca ds. stosowania umorzeń działająca przy ZUS Oddział w Rzeszowie Inspektorat w M w składzie: [...] na posiedzeniu w dniu 13 listopada 2008 r. po rozpatrzeniu wniosku KO w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w wyżej wymienionym okresie wydała opinię sprzeczną ze stanowiskiem komórki rozpatrującej wniosek i wystąpiła do Dyrektora Oddziału ZUS o umorzenia zadłużenia (k.76-80). Niezależnie od powyższego, na decyzji ZUS z dnia 18 listopada 2008 r., oprócz podpisu zastępcy dyrektora MG znajduje się odcisk pieczęci wraz z podpisem z-cy kierownika inspektoratu GW. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja Opiniująca do spraw stosowania umorzenia działająca przy ZUS Oddział w R Inspektorat w M, w składzie [...] wydała negatywną opinię w przedmiocie wniosku KO i wystąpiła o podtrzymanie decyzji odmownej (k. 96-97). Na decyzji z dnia 29 grudnia 2008r. poza podpisem Dyrektora Oddziału ZR, znajduje się odcisk pieczątki, wraz z podpisem kierownika referatu realizacji dochodów BM k. 96 oraz kierownika inspektoratu GW. Przedstawione powyższej okoliczności wskazują, że wymienieni wyżej pracownicy organu, tj. [...] brali udział w wydaniu decyzji z dnia 18 listopada 2008r., gdyż opiniowali wniosek skarżącej, dokonywały merytorycznej oceny okoliczności podniesionych w tym wniosku, opiniowały ten wniosek, proponując rozstrzygnięcie, a przejawem tego, że decyzja z 18 listopada 2008 r. "pochodzi od nich" jest okoliczność, że podpis jednej z tych osób znajduje się na decyzji. Oznacza to, że wymienieni pracownicy byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to [...] brali udział w tym "drugo instancyjnym" postępowaniu. W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). 4.7 Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c. P.p.s.a. 4.8 W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.i w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Orzekł również po myśli art. 152 P.p.s.a. 4.9 Z uwagi na podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznaje za niedopuszczalne odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi, a sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia wskutek złożonego już wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.