I SA/Rz 310/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Tomasz Smoleń /spr./, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi F. S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 lutego 2024 r. nr SKO.409.RÓ.403.13.2024 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2019 rok oddala skargę. Z. B.(dalej: Skarżąca), prowadząca N. w [...], poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 27 lutego 2024 r. nr SKO.409.RÓ.403.13.2024. Utrzymano nią w mocy decyzję Jej Prezydenta Miasta [...] z 15 stycznia 2024 r. nr PO.1711.4.2024 określającą wysokość dotacji przyznanej w roku 2019 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) w kwocie [...] zł wraz z odsetkami. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy i stanowisk stron wynikało, że prowadzone przez Skarżącą przedszkole było w 2019 r. beneficjentem dotacji od Gminy Miejskiej [...] służącej dofinansowaniu realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w łącznej kwocie [...] zł. Dotację wypłacono w 12 miesięcznych częściach. Wskutek przeprowadzonej w przedszkolu kontroli stwierdzono nieprawidłowości w 4 obszarach: 1) niektóre dzieci zapisano do przedszkola zanim ukończyły wymagany minimalny wiek (chodziło o dzieci poniżej 2,5 roku życia, których pobyt w przedszkolu nie mógł być sfinansowany z dotacji), 2) z dotacji sfinansowano nabycie usługi Internetu dostarczonego do lokalu pod adresem niezwiązanym z przedszkolem, 3) z dotacji sfinansowano usługi telefoniczne z numeru niezwiązanego z przedszkolem, 4) z dotacji wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop pracowników przedszkola. Ostatecznie w decyzji z 15 stycznia 2024 r. Prezydent Miasta [...] uznał, że niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystano część dotacji, z której wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w łącznej kwocie [...]zł. Wskazano, że dotacja, jaką wypłacono przedszkolu, w myśl art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, powinna być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje takie mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, w rozumieniu art. 236 ust. 2 u.f.p., placówki obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki, w tym wydatki szczegółowo wymienione w tym przepisie. Sfinansowane z dotacji mogły być tylko te wydatki, które wiązały się z realizacją zadań szkoły, a więc z realizacją zadań na rzecz uczniów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy pracowników przedszkola, o którym mowa w art. 171 § 1 Kodeksu pracy, nie jest wydatkiem związanym z działalnością przedszkola i działalnością na rzecz uczniów. Nie wykazano, aby służył on realizacji zadań placówki oświatowej. Nie jest bowiem wynagrodzeniem ani jego pochodną. Dotacja oświatowa nie służy natomiast finansowaniu wszelkiej działalności i wydatków placówki oświatowej. W odwołaniu Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, aby dotację wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem. Zarzuciła niedokładne ustalenie stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie przez organ własnych ustaleń, a oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na treści protokołu z kontroli. Podniosła, że nie zapewniono jej możliwości realizacji uprawnień procesowych, w tym prawa zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, a sama decyzja nie spełnia wymagań w zakresie uzasadnienia, o których mowa w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Nie mogła ustalić, jakie konkretnie wydatki i w jakiej wysokości zostały zakwestionowane. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy pracowników przedszkola nie jest wydatkiem związanym z działalnością przedszkola i nie może zostać sfinansowany z dotacji oświatowej. Dany wydatek nie tylko musi być wydatkiem bieżącym, ale jeszcze musi służyć realizacji zadań placówki oświatowej. Ekwiwalent, o którym mowa, nie jest wynagrodzeniem, nie stanowi wydatku na cele kształcenia, wychowania i opieki. Jest to świadczenie za niewykorzystany urlop, a nie wykonywaną pracę. Szczegółowe rozliczenie tego wydatku zawarto w załączniku nr 15 do protokołu kontroli. W skardze wniesionej do tut. Sądu Skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zarzuciła naruszenie przez organy: 1) art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegających na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej, 2) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 i art. 24 K.p.a. polegającym na braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, zgodnego z przepisami K.p.a., braku zgromadzenia i rozpatrzenia dowodów, w konsekwencji niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło do ustaleń faktycznych i prawnych całkowicie dowolnych i błędnych, 3) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego i dokładnego uzasadnienia decyzji, brak wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych co do dowodów, okoliczności i podstaw dokonanych ustaleń, 4) art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera powołania podstaw wprawnych jej wydania, a zatem wydano ją bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 6 K.p.a. Decyzja nie spełnia także wymagań wynikających z art. 107 K.p.a., ponieważ nie zawiera należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Powtórzono w nim jedynie bardzo ogólne informacje o ekwiwalentach urlopowych i załączniku do bliżej niesprecyzowanego protokołu kontroli. Nie przeanalizowano natomiast przepisów prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawie. Nie wie, jakie konkretnie wydatki zostały zakwestionowane i określone do zwrotu. Odwołano się w decyzjach do ekwiwalentów za niewykorzystany urlop, ale bez wskazywania jakichkolwiek szczegółów, osób, których to dotyczy, kwot ani dat. Ale w świetle wyroku NSA o sygn. akt I GSK 1849/22 należy uznać, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop może być finansowany z dotacji oświatowej. Ekwiwalent ten jest bezpośrednim świadczeniem pracowniczym, na równi z wynagrodzeniem za pracę. Obowiązek wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powstaje bez względu na tryb ustania stosunku pracy, sposób i przyczyny rozwiązania umowy o pracę, długość okresu wypowiedzenia umowy o pracę oraz to, która ze stron stosunku pracy dokonała wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wskazał przy tym, że powołane w skardze orzeczenia zostało wydane w innym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a sformułowane w niej zarzuty okazały się niezasadne. Kontrolowane przez Sąd decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów, o jakich mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej powoływanej w skrócie: "P.p.s.a.") w stopniu, który wymagałby zastosowania przez Sąd środków prawnych w nich określonych. Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji wymagałoby ustalenia, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania mających lub mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo w warunkach, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa albo wznowienia postępowania administracyjnego. W szczególności nie potwierdziły się okoliczności, które w skardze przywołano jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Stanowi on, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W myśl ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Zastosowanie przez właściwy organ powyższej regulacji wymaga ustalenia, czy uprawniony podmiot otrzymał dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, na jakie cele ją przyznano oraz na jakie cele została faktycznie wykorzystana. Z ustaleń organów wynikało, że Skarżąca była w roku 2019 beneficjentką dotacji oświatowej na prowadzone przez siebie przedszkole (w rozumieniu art. 2 pkt 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych była organem prowadzącym). Z otrzymanych na ten rok środków, wskutek przeprowadzonej kontroli, ostatecznie zakwestionowano wydatek na wypłacony przez nią (byłym) pracownikom przedszkola ekwiwalent za niewykorzystany przez nich urlop wypoczynkowy. Świadczenie to zostało uznane przez kontrolujących i organy za niekwalifikujące się do sfinansowania z dotacji, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Skarżąca starała się przekonywać, że ustalenia faktyczne odnoszące się do tej kwestii są niepełne, niepoparte dowodami, a decyzja została sporządzona z naruszeniem przepisów postępowania co do obligatoryjnych elementów uzasadnienia, ale żadne z tych zarzutów nie znalazły uznania Sądu. Sąd takich naruszeń proceduralnych nie stwierdził, także w zakresie oceny dowodów, która mieściła się w granicach wynikających z art. 80 K.p.a., a wyciągnięte na jej podstawie wnioski poddawały się weryfikacji. Wydające decyzje organy miały podstawy do wykorzystania materiałów zgromadzonych podczas kontroli, a sama kontrola, udokumentowana protokołem z licznymi załącznikami, także miała oparcie w prawie (zob. art. 36 i art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych). Zgromadzone dowody odpowiadały przede wszystkim dyspozycji przepisów art. 75 § 1 K.p.a., a rzeczony protokół spełniał kryteria do uznania go za dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 K.p.a. Z załącznika nr 15 do protokołu kontroli jednoznacznie wynikało, o jakie kwoty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop chodziło i jakim osobom zostały wypłacone, a Skarżąca nie dostarczyła dowodów na to, że przede wszystkim kwoty wypłaconych świadczeń były w innej wysokości; nie zgłaszała również adekwatnych wniosków dowodowych. Został on opracowany na podstawie prowadzonej przez Skarżącą, zobowiązanej do należytego dokumentowania wydatków finansowanych z dotacji, dokumentacji płacowej. Nie było natomiast przedmiotem sporu to, że zostały one sfinansowane ze środków dotacji. Przenoszenie tak szczegółowych danych do uzasadnienia decyzji, jak oczekiwała Skarżąca, było zbędne i nie służyłoby celom postępowania. Ponadto prowadzące postępowanie administracyjne organy obowiązane są stosować w postępowaniu administracyjnym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), a zatem przetwarzać dane osobowe, także na cele postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą minimalizacji danych, czyli w sposób ograniczony do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane (zob. art. 5 ust. 1 lit. c) RODO). Istota spornego zagadnienia, z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, odnosiła się do kwalifikacji prawnej wydatku na ekwiwalent za niewykorzystany urlop jako wydatku mieszczącego się w dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W przepisie tym wskazano, na jakie cele może zostać przeznaczona dotacja przyznana na prowadzenie placówki wychowania przedszkolnego. Dotacja ta ma charakter celowy. Nie służy ona finansowaniu całości działalności placówki i pokrywaniu wszystkich jej wydatków, choć niewątpliwie zakres finansowania można ocenić jako rozległy. Ustawodawca zdecydował, że środki te mogą być przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, wyłącznie wtedy, gdy stanowić będą pokrycie wydatków bieżących takiej placówki poniesiony na cele działalności placówki, w tym: roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu oraz roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej pełniącej funkcję dyrektora, w obu przypadkach w wysokości nieprzekraczającej określonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a), sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych szczegółowo wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 2. W art. 35 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych podano, że "wydatki bieżące" należy rozumieć tak, jak zostały zdefiniowane w art. 236 ust. 2 u.f.p., a więc są to wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Sąd podzielił stanowisko organów, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop nie mógł być w 2019 sfinansowany z dotacji oświatowej. Świadczenie takie nie stanowiło wydatku bieżącego, który byłby związany z bieżącą działalnością przedszkola i realizacją jego celów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki nad podopiecznymi, a więc z podstawowymi celami działalności przedszkola. Nie stanowił żadnej części rocznego wynagrodzenia za pracę pracownika przedszkola. Świadczenie to zostało zrealizowane jako wynik rozliczenia się pracodawcy z (byłym) pracownikiem, który nie wykorzystał przysługującego mu urlopu wypoczynkowego w czasie trwania stosunku pracy z powodu jego rozwiązania lub wygaśnięcia, jak wynika z art. 171 § 1 Kodeksu pracy. Świadczenie to nie wykazuje natomiast związku z działalnością edukacyjną przedszkola i pracą świadczoną przez nauczycieli na rzecz podopiecznych przedszkola. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela w pełni stanowisko wyrażone w odniesieniu do tożsamej materii w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu o sygn. akt I SA/Rz 626/22 (podobne stanowisko wyraził także WSA w Gliwicach w wyroku o sygn. III SA/Gl 545/23 oraz WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. III SA/Po 668/22). Mając zaś na uwadze dyspozycję art. 282 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy (określającą znamiona wykroczenia polegającego na nieudzieleniu pracownikowi przysługującego urlopu wypoczynkowego), regulację art. 171 § 1 Kodeksu pracy należy traktować jako wyjątkową, mającą chronić interesy majątkowe pracownika. Podlega wypłaceniu tylko w związku z ustaniem zatrudnienia i jako konsekwencja regulacji z art. 152 § 2 Kodeksu pracy, jeżeli do dnia ustania stosunku pracy nie zostanie wykorzystany przez pracownika urlop wypoczynkowy, którego prawa pracownik nie może się zrzec. Nie jest to jednak "pochodna" względem prawa do urlopu, a tym bardziej wynagrodzenia za pracę. Skarżąca nie była natomiast w stanie wykazać, że zakwestionowane wydatki miały bezpośredni związek z celem przyznanej dotacji i w jakikolwiek sposób można je powiązać z korzyścią dla dzieci. Że były związane z procesem kształcenia, wychowania i opieki, jakie realizowano w przedszkolu. To, że wiążą się one w jakimś stopniu z działalnością prowadzonej palcówki (a faktycznie z obowiązkiem majątkowym pracodawcy) to za mało, aby uznać je za spełniające wymaganie określone w przepisach art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W ocenie Sądu powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I GSK 1849/22, jak trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, nie mógł być uznany za adekwatny do okoliczności kontrolowanej sprawy i sytuacji faktycznoprawnej Skarżącej. Sąd nie uwzględnił też argumentacji nawiązującej do poruszonej w skardze materii z zakresu statystyki publicznej, ponieważ nie wykazuje ona merytorycznego związku z powołanymi wyżej przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, aby wydatki bieżące placówki służyły realizacji celów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Reasumując, w ocenie Sądu organy wykazały, że Skarżąca wykorzystała część dotacji oświatowej niezgodnie z przeznaczeniem. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały jasno wskazane w uzasadnieniach decyzji i poddawały się weryfikacji w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dowody. Uzasadnienia tych decyzji nie naruszają art. 107 § 3 K.p.a. Z podanych względów Sąd ocenił skargę jako niezasadną, przez co w świetle art. 151 P.p.s.a. konieczne stało się jej oddalenie w całości.