I SA/Rz 312/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Kazimierz Włoch Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Jacek Surmacz /spr./ Protokolant sek.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej 1) uchyla zaskarżoną uchwałę w części, w której stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] (pkt 3 zaskarżonej uchwały), 2) określa, że zaskarżona uchwała w uchylonej części nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku 3) w pozostałym zakresie skargę oddala I SA/Rz 312/06 UZASADNIENIE Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwałą z dnia [...] lutego 2006r. nr [...], na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 oraz art. 18a ust.3 ustawy z dnia 7 października 2002r. o Regionalnych Izbach Obrachunkowych (Dz.U. z 2001r., nr 55, poz. 577) i art. 79 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa samorządowa) w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: 1) stwierdziło, że uchwała Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] w sprawie budżetu Powiatu na 2006r., zmieniona uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie budżetu Powiatu na 2006r. – z wyjątkiem części, w zakresie której uchwałą Kolegium z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] wskazano istotne naruszenie prawa polegające na ujęciu w planie dochodów własnych Domu Pomocy Społecznej w H. z tytułu środków kosmetycznych zużywanych przez fryzjera i z tytułu specjalistycznych świadczeń opiekuńczych (rehabilitacyjnych) dla osób niezamieszkałych w DPS oraz w planie dochodów własnych Starostwa Powiatowego dochodów z tytułu opłat za materiały i koszty kserowania dokumentów wymaganych przy rejestracji pojazdów i wymianie prawa jazdy oraz opłat za materiały i ponoszone koszty laminowania dokumentów i innych materiałów – nie narusza prawa, 2) umarzyło postępowanie nadzorcze w części poprawionej przez Radę Powiatu uchwałą z dnia [...] lutego (nie podano roku) nr [...] zmieniającą uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2005r. nr "[...]" w sprawie budżetu Powiatu na 2006r. 3) stwierdziło nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] w sprawie budżetu Powiatu na 2006r. w części § 3 uchwały oraz załącznika nr 5, dotyczącej przychodów i wydatków związanych z ujętymi w ramach dochodów własnych: a) Domu Pomocy Społecznej w H. opłatami z tytułu środków kosmetycznych zużywanych przez fryzjera w kwocie 4.000zł i specjalistycznymi świadczeniami opiekuńczymi dla osób niezamieszkałych w DPS w kwocie 200zł (nieważność przychodów w łącznej kwocie 4.200zł i wydatków w łącznej kwocie 4.200), b) Starostwa Powiatowego opłatami za materiały i koszty kserowania dokumentów wymaganych przy rejestracji pojazdów i wymianie prawa jazdy w kwocie 9.000zł oraz opłatami za materiały i ponoszone koszty laminowania dokumentów i innych materiałów w kwocie 1.000zł (nieważność przychodów w łącznej kwocie 10.000zł i wydatków w łącznej kwocie 10.000zł), z powodu istotnego naruszenia przepisu art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa finansowa). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej opisaną powyżej uchwałą z dnia [...] stycznia 2006r., wskazało Radzie Powiatu nieprawidłowości stanowiące istotne naruszenie prawa w opisanej wyżej uchwale z dnia [...] grudnia 2005r. w sprawie budżetu Powiatu na 2006r. oraz sposób usunięcia tych nieprawidłowości w terminie do dnia 20 lutego 2006r. Rada Powiatu, opisaną wyżej uchwałą z dnia [...] lutego 2006r., zmieniającą uchwałę z dnia [...] grudnia 2005r. poprawiła część nieprawidłowości, doprowadzając w tym zakresie do zgodności uchwały budżetowej z prawem i w tej części należało umorzyć postępowanie nadzorcze. Natomiast pkt 3. uchwały uzasadniony jest tym, że ujęcie w budżecie środków nie związanych z wynikającymi z przepisów prawnych zadaniami jednostki samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone są na realizację zadań określonych w przepisach prawa. Zaznaczono, że kwoty kwestionowanych przychodów zostały ustalone na podstawie przedłożonych planów finansowych dochodów własnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2006r. wniósł Powiat, zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 22 ust. ust. 3 i 4 ustawy finansowej w związku z uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] w sprawie ustalenia źródeł dochodów jednostek budżetowych Powiatu, określenia przeznaczenia tych dochodów oraz w sprawie wskazania jednostek budżetowych, które mogą gromadzić środki finansowe na wydzielonym rachunku dochodów własnych oraz w związku z uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] marca 2005r. nr [...] zmieniającą uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] w sprawie ustalenia źródeł dochodów jednostek budżetowych Powiatu, określenia przeznaczenia tych dochodów oraz w sprawie wskazania jednostek budżetowych, które mogą gromadzić środki finansowe na wydzielonym rachunku dochodów własnych – polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Rady Powiatu jest sprzeczna z prawem. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą prawną wprowadzenia przychodów i wydatków jest art. 22 ust. ust. 3 i 4 ustawy finansowej w związku z opisanymi już uchwałami Rady Powiatu z: [...] lutego i [...]marca 2005r. Art. 167 ust. 2 ustawy finansowej stanowi, że wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.; powoływanej dalej jako ustawa o pomocy społecznej) dom pomocy społecznej zobowiązany jest do świadczenia usług bytowych, opiekuńczych i wspomagających na rzecz mieszkańców domu. W ocenie skarżącego zapewnienie mieszkańcom domu dostępu do usług fryzjerskich jest obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego wynikającym z wyżej wymienionego przepisu, a skoro zatem dom pomocy społecznej musi realizować tego typu usługę na rzecz swoich mieszkańców to konieczne jest również zapewnienie środków kosmetycznych potrzebnych do wykonywania tych czynności. Świadczenie przez DPS w H. specjalistycznych świadczeń opiekuńczych, (świadczeń rehabilitacyjnych) dla osób nie zamieszkałych w DPS nie znajduje uzasadnienia w treści art. 55 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis w sposób jednoznaczny stanowi, iż specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być świadczone przez dom pomocy społecznej również na rzecz osób w nim niezamieszkałych. Starostwo Powiatowe – jako jednostka pomocnicza Starosty i organów Powiatu – zapewnia realizację zadań publicznych, w tym wydawanie decyzji oraz różnego rodzaju dokumentów dla mieszkańców powiatu. Realizacja tych zadań wiąże się ze złożeniem wniosku, załączników, a więc kserowaniem dokumentów dlatego też – celem umożliwienia obywatelom kompleksowej obsługi konieczne jest zapewnienie dostępu do usług kserowania czy też laminowania wydanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, a nadto wskazała, iż ze skargi wynika że Dom Pomocy Społecznej w H. świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne dla osób w nim zamieszkałych oraz usługi oraz usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób w nim zamieszkałych. Z przepisów art. art. 50, 60 i 68 ustawy o pomocy społecznej wynika, że wydatki związane z zapewnieniem świadczonych usług są pokrywane w ramach wydatków budżetu, a osoby zamieszkałe i niezamieszkałe w domu pomocy społecznej ponoszą odpłatność, określoną w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej lub o przyznaniu usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Odpłatność ta wnoszona jest do kasy lub na rachunek bankowy domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 68 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej do obowiązków domu pomocy społecznej w zakresie usług opiekuńczych należy zapewnienie środków higieny osobistej, środków czystości, przyborów toaletowych i innych przedmiotów niezbędnych do higieny osobistej, w związku z tym zapewnienie mieszkańcom Domu Pomocy Społecznej w H. środków kosmetycznych używanych przez fryzjera oraz zapewnienie specjalistycznych świadczeń opiekuńczych należy do zakresu świadczeń udzielanych w ramach wydatków budżetu, a nie w ramach wydatków uzyskanych z dochodów własnych jednostki budżetowej. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy finansowej gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe mogą gromadzić na wydzielonym rachunku dochodów własnych, dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 22 ust. 4 tej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – określając dochody własne – ustala ich źródła i przeznaczenie oraz wskazuje jednostki budżetowe, które utworzą wyodrębniony rachunek dochodów własnych. Zgodnie z art. 22 ust. 9 odrębne ustawy nie mogą określać innych źródeł dochodów własnych niż wymienione w ust. ust. 1 i 2 i innego ich przeznaczenia niż wymienione w ust. ust. 6 i 7. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę o określeniu dochodów własnej jednostki budżetowej, może ustalić ich źródła i przeznaczenie jedynie w granicach zakresu przedmiotowego ustanowionego w art. 22 ust. ust. 1, 2 i 6. Dochody z tytułu świadczenia przez starostwo powiatowe usług kserowania i laminowania dokumentów wymaganych przy rejestracji pojazdów i wymianie prawa jazdy nie kwalifikują się do określonych w art. 22 ustawy finansowej. Z tych względów wymienione dochody Domu Pomocy Społecznej w H. i Starostwa Powiatowego nie mogą być ujęte w uchwale budżetowej jako dochody własne gromadzone na wydzielonym rachunku dochodów własnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu w części, jednakże z przyczyn odmiennych niż wskazane w skardze. W pozostałym zakresie podlega oddaleniu. Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, jej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Art. 79 ust. 3 ustawy samorządowej stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzając nieważność części ustawy budżetowej podjętej przez Radę Powiatu stwierdziło, że w tej części uchwała ta jest sprzeczna z prawem. Art. 79 ust. 1 uchwały samorządowej normuje, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W bogatym i ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do aktów nadzoru podkreśla się, że aby zastosować przewidziany przez ustawę środek nadzoru właściwy organ musi w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które – w jego ocenie – zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) (wyrok NSA z 18 kwietnia 2000r. III SA 397/00 – ONSA 2001/3/117). W uzasadnieniu powołanego wyroku podkreślono również, że jest rzeczą oczywistą, iż gdy punktem odniesienia zamieszczonego w rozstrzygnięciu nadzorczym zwrotu o zgodności (niezgodności z prawem) uchwały organu samorządowego jest ogólnie sformułowany przepis prawa, obowiązkiem organu nadzoru jest ustalenie jego znaczenia, dokonanie interpretacji na tle analizowanego stanu faktycznego. Akcentuje się również w orzecznictwie, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i czym się wyraża (wyrok NSA z 24 września 2002r. II SA/Wr 3142/01 – OSS 2003/3/75). Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Wywód w zakresie naruszenia prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (wyrok NSA 28 października 2003r. II SA/Wr 1500/03 - Dz.Urz.Opols. 2004/2001/648). Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały Kolegium RIO ogranicza się do stwierdzenia, że ujęcie w budżecie środków niezwiązanych z wynikającymi z przepisów prawnych zadaniami jednostki samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone są na realizację zadań określonych w przepisach prawa. Ograniczenie uzasadnienia prawnego do takiego stwierdzenia uniemożliwia Sądowi kontrolę zarzutów podniesionych w skardze, przy czym dodać należy że przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Kolegium RIO z [...] lutego 2006r., nie zaś odpowiedź na skargę, w której poszerzono argumentację. Sąd był pozbawiony możliwości dokonania kontroli zaskarżonej do Sądu uchwały RIO. Gdyby podjął ocenę podniesionych zarzutów, to dysponując takim niepełnym uzasadnieniem prawnym aktu nadzorczego – w istocie musiałby dokonać we własnym zakresie odtworzenia toku rozumowania i wykładni, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej do Sądu uchwały. Tę wadliwość, uniemożliwiającą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały dostrzegł pełnomocnik RIO, który na rozprawie w dniu 20 lipca 2006r. przyznał, że zarówno w uchwale podjętej przez Radę Powiatu jak i w uchwale Kolegium RIO "nie wszystko było precyzyjnie podane, rozstrzęsione". W tej sytuacji Sąd był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej uchwały w części, w której stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...], gdyż jej wadliwości w zakresie niepełnego uzasadnienia prawnego stanowią o naruszeniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 150 p.p.s.a.). Z uwagi na powody rozstrzygnięcia Sąd nie odnosi się do zarzutów sformułowanych w skardze. Ponadto Sąd orzekł po myśli art. 152 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, gdyż skarga domagała się uchylenia aktu nadzoru w całości, w sytuacji gdy w pozostałym zakresie strona skarżąca nie kwestionuje w istocie prawidłowości rozstrzygnięcia, a Sąd z urzędu również nie dostrzegł powodów do wyeliminowania uchwały (w tym zakresie) z obrotu prawnego.