I SA/Rz 336/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprzeciwu Z.P. od decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 23 maja 2023 r., nr 9009-2023-000389 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu Z. P. (Skarżący) jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 23 maja 2023 r., nr 9009-2023-000389 uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. W dniu 26 maja 2022 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek Skarżącego, w którym to wniosku ubiegał się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjne). W przedmiotowym wniosku Skarżący zadeklarował do przyznania płatności działki rolne o łącznej powierzchni 4,39 ha. Ponadto do wniosku beneficjent dołączył załączniki graficzne, na których zaznaczył granice zadeklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku o przyznanie płatności na rok 2022, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdził, iż powierzchnia uprawniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku na 2022 rok. Dla działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku powierzchni 0,81 ha wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię 0,20 ha. Dla działki rolnej A,B położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku powierzchni 0,95 ha wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię 0,30 ha. Dla działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku powierzchni 1,18 ha wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię 0,75 ha. Łączna powierzchnia wykluczona wyniosła 1,25 ha (0,20 ha + 0,30 ha + 0,75 ha). W związku z wykluczeniem powierzchni niekwalifikującej się do płatności na poziomie 1,25 ha, powierzchnia stwierdzona do płatności wyniosła 3,14 ha (4,39 ha - 1,25 ha). Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Skarżącemu płatności z tytułu: - jednolitej płatności obszarowej - w wysokości 655,28 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 971,27 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, - płatności za zazielenienie - w wysokości1091,65zł, odmówił natomiast płatności z tytułu: - płatności redystrybucyjnej. W dniu 24 marca 2023 r. wpłynęło w terminie przewidzianym przepisami prawa odwołanie Skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2023 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie dopatrzył się w postępowaniu przed organem I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na przyznaną płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. Stwierdził, że ustalona przez organ I instancji powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) uprawniona do płatności na rok 2022 dla działki rolnej A, B położonej na działce ewidencyjnej nr [...], dla działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...], dla działki rolnej D położonej na działce ewidencyjnej nr [...] i [...] budzi uzasadnione wątpliwości, co narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 6 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy podkreślił fakt, że na organie I instancji spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarzadzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z dnia 20.12.2013 r., str. 549 ze zm.) w związku z art. 104 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r., które stanowią iż państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Reasumując organ II instancji stwierdził, że wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. W ramach kontroli administracyjnej porównuje się informacje zgłoszone przez rolnika, mające wpływ na dopuszczalność przyznania mu pomocy z danymi zgromadzonymi w Systemie informatycznym IACSplus. Aby skutecznie zweryfikować poprawność deklaracji producenta rolnego koniecznym jest precyzyjne ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dokładny powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na działce rolnej A, B położonej na działce ewidencyjnej nr [...], na działce rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...], na działce rolnej D położonej na działce ewidencyjnej nr [...] i [...]. Zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami, na mocy których przyznawana jest płatność bezpośrednia - istotnym jest określenie obszaru kwalifikującego a tym samym uprawnionego do płatności, gdyż od wielkości obszaru zależy wysokość przyznanej dotacji. Nieprecyzyjne ustalenie powierzchni MKO na wskazanej działce rolnej stanowi naruszenie zasady ogólnej kodeksu postępowania administracyjnego, co jest sprzeczne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie wskazuje na konieczność prawidłowego określenia powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok. W dniu 30 maja 2023 r. Skarżący wniósł pismo, w którym wskazał, iż wydana decyzja z dnia 23 maja 2023 r. nr 9009-2023-000389 jest dla niego nie zrozumiała, ponieważ organ używa określenia "działka ewidencyjna" bez wyjaśnienia co rozumie pod tym pojęciem. Skarżący podkreślił, że obręb geodezyjny nr [...] jest położony w obszarze o ornym sposobie użytkowania i ewidencję gruntów mogą sporządzić osoby z wiedzą szczególną dla zapewnienia ochrony środowiska. Wskazał, że organ powinien wyjaśnić jaką dokumentacją terenu się posługuje do załatwienia sprawy, dowodów na których się oparł przy rozstrzygnięciu. Skarżący w złożonym piśmie poprosił o kopie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu przez organu II instancji i po uzyskaniu wyjaśnień i dokumentów Skarżący będzie mogł przedstawić swoje stanowisko zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji. W związku z pouczeniem zawartym w piśmie [...] z dnia 2 czerwca 2023 r. pismo złożone przez Skarżącego potraktowane zostało przez organ odwoławczy jako sprzeciw na wydaną decyzję nr 9009-2023-000389 w dniu 23 maja 2023 r. złożony za pośrednictwem organu II instancji do WSA. W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw jako nieuzasadniony został oddalony. Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego z dnia 23 maja 2023 r. uchylająca decyzję organu I instancji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a. Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle powyższego przepisu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, CBOSA). Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy albo zastosował błędnie przepis materialnoprawny, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna (czyli kwalifikacja materialnoprawna) zebranego w danej sprawie materiału dowodowego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi uznając, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dokładny powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na działce rolnej A, B położonej na działce ewidencyjnej nr [...], na działce rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...], na działce rolnej D położonej na działce ewidencyjnej nr [...] i [...]. Zgodnie przytoczonymi przez organ odwoławczy przepisami, istotnym jest określenie obszaru kwalifikującego a tym samym uprawnionego do płatności, gdyż od wielkości obszaru zależy wysokość przyznanej dotacji. Nieprecyzyjne ustalenie powierzchni MKO w ocenie organu II instancji stanowi naruszenie zasady ogólnej kodeksu postępowania administracyjnego, co jest sprzeczne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organu I instancji winien "... w sposób prawidłowy określić powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na rok 2022 dla działki rolnej A, B położonej na działce ewidencyjnej nr [...], dla działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...], dla działki rolnej D położonej na działce ewidencyjnej nr [...] i [...] a więc powierzchnię uprawnioną do otrzymania pomocy w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022, uwzględniając całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w konsultacji z wydziałem GIS w zakresie weryfikacji powierzchni MKO dla działki rolnej A, B, C i D biorąc pod uwagę przeprowadzoną wizytację terenową, a tym samym prawidłowo ustalić w jakiej wysokości należy przyznać Wnioskodawcy płatności w ramach wniosku złożonego na 2022 rok." Uchylenie decyzji organu I instancji wynikało zatem z potrzeby przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). To zaś nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym sprzeciw nie jest zasadny i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.