I SA/Rz 36/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A.H.-C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listopada 2022 r., 350000/70-73/265223/2022 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej A.H.-C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 9 listopada 2022 r. nr 350000/70-73/265223/2022, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) utrzymał w mocy własną decyzję z 19 lutego 2021 r. nr 350000/71/46132/2021/RDZ-B7 odmawiającą A.H. (dalej: Skarżąca/Zobowiązana) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne od 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. Ww. decyzję z 9 listopada 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w następstwie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 12 sierpnia 2021 r. sygn. I SA/Rz 397/21, którym uchylona została decyzja Zakładu z 24 marca 2021 r. nr 350000/71/46132/2021/RDZ-B7/UT utrzymująca w mocy ww. decyzję z 19 lutego 2021 r. nr 350000/71/46132/2021/RDZ-B7 o odmowie zwolnienia z opłacania składek. Skarga kasacyjna Zakładu od ww. wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z 29 czerwca 2022 r. sygn. I GSK 1576/21. Uzasadniając aktualnie poddaną kontroli Sądu decyzję z 9 listopada 2022 r. Zakład podał, że wniosek o zwolnienie z opłacania składek Zobowiązana zgłosiła 4 lutego 2021 r. Oświadczyła w nim, że prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 55.10.Z, czego jednak nie potwierdzono. W rejestrze CEIDG na dzień 30 listopada 2020 r. wpisany był, jako działalność przeważająca, kod PKD 77.11.Z, który nie uprawniał do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek, ponieważ nie został wymieniony w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID-19). Zmiany kodu na PKD 55.10.Z dokonano 28 grudnia 2020 r., podczas gdy istotny był stan z 30 listopada 2020 r. Rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Sądu wezwano Zobowiązaną do przedłożenia dokumentów popierających twierdzenia podnoszone we wniosku. Wyznaczono jej dwukrotnie termin do stawienia się w oddziale ZUS w celu złożenia ustnych wyjaśnień. Jednak Zobowiązana nie stawiła się w umówionych terminach i nie przedłożyła żadnych dokumentów. Nie skorzystała także z prawa wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Dlatego wniosek rozpatrzono w oparciu o dane dostępne w rejestrach publicznych (CEIDG i REGON). Wynikało z nich, że na dzień 30 listopada 2020 r. Zobowiązana prowadziła działalność oznaczoną przeważającym kodem PKD 77.11.Z, a zmiany na kod 55.10.Z dokonano 28 grudnia 2020 r. Kod PKD 77.11.Z nie został wymieniony w § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Nie uprawniał on do zwolnienia z opłacania składek, dlatego decyzję z 19 lutego 2021 r. utrzymano w mocy. W skardze do tut. Sądu zarzucono naruszenie przez Zakład: 1) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie podnoszonych przez Skarżącą argumentów dotyczących faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD 55.10.Z, a w konsekwencji wydanie decyzji w sposób błędny, bez dokonania wszechstronnej analizy dowodów z dokumentów przedstawionych przez stronę, a to faktur za okres od stycznia 2020 do listopada 2020 r., z których wynika, jaką przeważającą działalność prowadziła w 2020 r., 2) art. 7 K.p.a. przez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy celem ustalenia przedmiotu faktycznie wykonywanej działalności gospodarczej oraz pominięcie dowodów z dokumentów przedłożonych przez Skarżącą, 3) art. 79a § 1 i 2 K.p.a. przez niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, 4) art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób jasny i zrozumiały wszystkich przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji z 9 listopada 2020 r. poprzez pominięcie niektórych istotnych aspektów sprawy, w szczególności nieodniesienie się i niedokonanie oceny dowodów z dokumentów załączonych przez Skarżąca do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 5) art. 11 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, przez nierozstrzygnięcie na korzyść przedsiębiorcy wątpliwości co do treści normy prawnej w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania uprawnienia, 6) § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, przez uznanie, że nie wykonywała działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD 55.10.Z, podczas gdy kod ten był kodem wiodącym prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, a ponadto 7) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nie udowodniła, że na dzień 30 listopada 2020 r. wykonywała w przeważającym zakresie działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 55.10.Z, pomimo że z faktur za okres od stycznia 2020 do listopada 2020 r. wynika, jaką przeważającą działalność prowadziła w 2020 r. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Zakładu z 9 listopada 2022 r. oraz z 19 lutego 2021 r., orzeczenie o kosztach postępowania oraz przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na etapie postępowania administracyjnego, dołączono dokumenty, które wskazywały, że Skarżąca faktycznie prowadziła działalność gospodarczą podlegającą na wynajmie krótkoterminowym apartamentów, a więc działalności oznaczonej kodem PKD 55.10.Z. Uwzględnienie wyłącznie zapisu z rejestru REGON oznacza pozostawienie wnioskodawcy, faktycznie dotkniętego kryzysem, bez wsparcia. Numer podany w rejestrze nie odzwierciedlał faktycznie wykonywanej przez Skarżącą działalności. Przychód z działalności okazał się znacznie niższy, niż w okresie porównawczym, czego dowodzą deklaracje VAT -7 za listopad 2019 r. i za listopad 2020 r. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Organ podniósł, że z przedłożonych przez stronę dokumentów nie wynikało, aby w listopadzie 2020 r. Skarżąca prowadziła działalność oznaczoną kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z opłacania składek. Działalność oznaczona kodem PKD 55.10.Z dotyczy zakwaterowania w cyklu dziennym lub tygodniowym, zapewniającego krótkotrwałe zakwaterowania w hotelach, motelach, pensjonatach lub innych obiektach hotelowych, ale nie obejmuje zakwaterowania w domach, mieszkaniach lub apartamentach w celu dłuższego pobytu. Z przedłożonych faktur wynikało, że świadczone przez Skarżącą usługi nie dotyczyły zakwaterowań krótkotrwałych, lecz opłat za miesięczny wynajem kilku apartamentów dla jednego kontrahenta. Skarżąca oddała lokale dzierżawcy do używania i pobierania pożytków na rok od podpisania umowy. To, że spółka – dzierżawca taką działalność może prowadzić nie oznacza, że działalność taką prowadziła Skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale zasadniczo z powodów, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Ponieważ w sprawie żądania Skarżącej dotyczącego zwolnienia jej od obowiązku zapłaty składek na zasadach określonych w ustawie o COVID-19 postępowanie toczyło się nie tylko przed organem rentowym, ale też przed sądami administracyjnymi, rozpoznanie obecnie wniesionej skargi musiało nastąpić przy uwzględnieniu wskazań i wytycznych określonych w przepisach art. 141 § 4 zd. 2, art. 153 i art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Wynika z nich, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy i sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisów tych wynika zatem, że kontrola sądowa objętej skargą decyzji musi uwzględnić to, czy organ rentowy zastosował się do wskazań sądów odnoszących się do wykładni przepisów oraz oceny stanu faktycznego i czy wykonał wskazania co do dalszego przebiegu postępowania. Oczywiście skarga rozpatrywana jest również w granicach zakreślonych normą art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a., wyrok wydawany jest przez sąd na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Obowiązkiem organu, który występuje w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako podmiot, który wydał zaskarżony akt, jest przekazanie sądowi, stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a., skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Kompletne akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 2 P.p.s.a., na podstawie których wydany powinien być wyrok, obejmują nie tylko akta sądowe, o których mowa w art. 12a § 1 P.p.s.a., ale też akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 i art. 286 § 1 P.p.s.a. W świetle powyższego merytoryczne rozpoznanie przez Sąd skargi i poddanie zaskarżonej decyzji pełnej kontroli nie było możliwe, ponieważ Zakład nie wywiązał się należycie z obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. i to pomimo skierowania do niego, na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z 20 marca 2023 r., wezwania o uzupełnienie akt administracyjnych. Sąd nie dysponował przez to kompletnymi aktami sprawy, w tym materiałami, które zgromadzono na etapie postępowania pierwszej instancji i postępowania odwoławczego, w szczególności wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne, decyzją wydaną w pierwszej instancji z 19 lutego 2021 r. oraz wnioskiem Zobowiązanej o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z załączonymi dowodami, a także decyzją z 24 marca 2021 r. Dokumentów tych akta przekazane do Sądu wraz ze skargą nie zawierały. Do odpowiedzi na wezwanie Sądu z 20 marca 2023 r. pełnomocnik Zakładu dołączyła tylko nieuwierzytelnione kopie decyzji z 19 lutego 2021 r. i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bez pozostałych dokumentów składających się na akta sprawy administracyjnej. Akta administracyjne, jakimi dysponuje Sąd, rozpoczynają się od zawiadomienia z 31 sierpnia 2022 r. o wpłynięciu do Zakładu odpisu wyroku z 12 sierpnia 2021 r. I SA/Rz 397/21 i wyroku NSA z 29 czerwca 2022r. sygn. akt I GSK 1576/21, a także o prawie zapoznania się z aktami i zgłoszenia wniosków dowodowych. W nadesłanych do Sądu aktach udokumentowano zatem tylko etap postępowania administracyjnego po zwrocie organowi akt przez Sąd z odpisem prawomocnego wyroku. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd ocenia zgodność działania organu z przepisami prawa materialnego i procesowego przez pryzmat zgromadzonych przez organ dowodów. Sąd bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy, zgromadzonych w toku całego postępowania przed organami wszystkich instancji, które legły u podstaw kontrolowanego aktu. Warunkiem wydania przez sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Wydanie przez sąd orzeczenia o zgodności kontrolowanego aktu z prawem bez dostępu do całości akt administracyjnych byłoby obarczone naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odbyłoby się bez zapoznania się ze wszystkimi dokumentami sprawy. Kompletne akta administracyjne są także, jak wskazano wyżej, niezbędne do oceny, czy organ w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wykonał wskazania sądu, jeżeli sprawa administracyjna jest prowadzona ponownie wskutek orzeczenia sądu. W uzasadnieniu wyroku z 12 sierpnia 2021 r. I SA/Rz 397/21 wskazano, że w przypadku sprzeczności pomiędzy kodem PKD przeważającej działalności podanym we wniosku o zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a kodem ujawnionym w rejestrze CEIDG, organ obowiązany był przed wydaniem decyzji zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie dowodów na poparcie jej twierdzeń. Wymaganie to spełniło złożone w aktach pismo Zakładu z 31 sierpnia 2022 r. Sąd zwrócił także uwagę, że Zakład nie odniósł się do dowodów dołączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w kontekście rzeczywistego rodzaju prowadzonej przez Skarżącą działalności oraz prezentowanej przez nią argumentacji. Na konieczność ustalenia rzeczywistego przedmiotu prowadzonej działalności i niemożność oparcia rozstrzygnięcia na formalnej teorii dowodowej uwagę zwrócił także NSA w wyroku z 29 czerwca 2022 r. I GSK 1576/21. Wskazał, że Zakład nieprawidłowo pominął twierdzenia Skarżącej dotyczące okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zaniechał zweryfikowania tych twierdzeń w oparciu o dowody pozwalające wyjaśnić sprawę. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji z 9 listopada 2022 r. takiego wywodu nie zawiera. Za taki Sąd nie uznał końcowej części uzasadnienia z ostatniej strony decyzji, ponieważ nie nawiązano w nim do konkretnych dowodów, jakie przedłożyła Zobowiązana do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zostało ono częściowo wyrażone dopiero w odpowiedzi na skargę, choć także bez odwołania się do konkretnych dowodów. Nie mogło zatem zostać przez Sąd ocenione jako stanowiące spełnienie wymagań uzasadnienia decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ odpowiedź na skargę nie stanowi uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego, lecz zawiera stanowisko organu odnoszące się do zarzutów skargi. W uzasadnieniu decyzji zrelacjonowano przebieg postępowania oraz odwołano się do zapisów rejestrów CEIGD i REGON, ale należało w nim zawrzeć także ustalenia faktyczne odnoszące się do rzeczywistego przedmiotu działalności Skarżącej w kontekście przedłożonych przez nią dokumentów. Tylko wówczas uzasadnienie decyzji administracyjnej będzie spełniać wymaganie ustawowe określone w art. 107 § 3 K.p.a. Ze sprawozdania organu wynika, że poddano analizie przedstawione przez Skarżącą faktury, ale nie wiadomo jakie, ponieważ nie opisano tego w uzasadnieniu decyzji i dokumentów takich nie stwierdzono w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych. Z tych powodów pełna kontrola stanowiska organu nie była możliwa do przeprowadzenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład zgromadzi niezbędne dokumenty w aktach sprawy oraz skompletuje wszystkie istotne dla sprawy materiały zgromadzone na wszystkich prowadzonych dotychczasowych etapach postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu decyzji odniesie się w sposób konkretny do wszystkich dowodów, w tym do dokumentów przedłożonych przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.