I SA/Rz 365/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Grzegorz Panek /spr./ Protokolant ref.st. Joanna Migacz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi R. Sz. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającą R. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że przedmiotem rozpoznania był złożony przez R. S. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podobnie jak w poprzednio wydanych rozstrzygnięciach organ doszedł do przekonania, że nie została spełniona żadna z przesłanek do skorzystania przez skarżącego z wnioskowanej ulgi. Z ustaleń organu wynikało, że R.S. był zarejestrowany jako osoba prowadząca działalność gospodarczą podlegającą obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w okresach 1 października 2003 r. i od 1 lipca 2004 r. do 29 kwietnia 2006 r. oraz obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu od 1 stycznia 1999 r. do 29 kwietnia 2006 r. Rozpoznając wniosek organ nie stwierdził całkowitej nieściągalności, jako przesłanki warunkującej uzyskanie wnioskowanego zwolnienia. W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego na rachunek Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. została przekazana kwota 5.708,64 zł., co przeczyło całkowitej nieściągalności. Stan majątkowy również nie wskazywał na sytuację, która by upoważniała do skorzystania ze zwolnienia. Jak ustalono skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnych, w których skład wchodzą również budynki mieszkalno - gospodarcze. Uzyskuje dochody z prowadzenia gospodarstwa rolnego, ze sprzedaży produktów rolnych, świadczenia usług dla innych rolników. Korzysta także z pożyczek od rodziny oraz zaciągniętych kredytów jak również z pomocy społecznej i unijnej przyznanej na kształcenie dzieci. Dołączone do akt dokumenty nie potwierdziły u skarżącego przewlekłej choroby, która pozbawiłaby go możliwości uzyskiwania dochodu. Przedłożone kserokopie świadczyły jedynie o doznanych urazach, które nie wyłączają go z pracy. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu R. S. złożył do tutejszego Sądu skargę, wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz nakazanie organowi, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) umorzenia całości niespłaconych przez niego zobowiązań wobec ZUS. Wniósł równocześnie o dołączenie do akt, pisemnego potwierdzenia bądź też zanegowania przez organ, stanowiska dotyczącego wszystkich pism, przekazywanych przez skarżącego do ZUS-u oraz statystyki zastosowania art. 28 ust. 3 a także krótkiego opisu sytuacji jak powinna wyglądać sytuacja materialna rodziny spełniającej kryteria do uzyskania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu złożonej skargi zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu, w którym organ nie pracuje tj. w sobotę oraz uporczywe przekraczanie przez organ granic uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając odrzucenie skargi wskazano, że decyzja została skarżącemu doręczona w dniu 26 lipca 2010 r. podczas gdy skarga została nadana w dniu 26 sierpnia 2010 r. Na wniosek skarżącego Sąd przywrócił termin do złożenia skargi, w związku z czym odpadły podstawy do jej odrzucenia. Argumenty przemawiające, w ocenie organu, za oddaleniem skargi były tożsame z tymi, które wskazano jako podstawę negatywnego rozpatrzenia wniosku. Odnosząc się do zarzutu wdania decyzji w dzień wolny od pracy, organ wskazał, że było to wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej. Prawidłową datą powinien być dzień [...] lipca 2010 r. W kolejno nadsyłanych przez skarżącego do Sądu pismach znalazła się również "informacja o istotnej zmianie sytuacji rodzinnej oraz materialnej" związanej ze śmiercią matki skarżącego wraz z kserokopią odpisu skróconego aktu zgonu, o raz o tym, że aktualnie jedynym źródłem "gotówki" dla jego pięcioosobowej rodziny jest zasiłek rodzinny otrzymywany na jedno dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, iż sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. umorzenia należności z tytułu składek. Tym samym Sąd nie może również nakazać Zakładowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Leży to bowiem w granicach jego wyłącznej kompetencji. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu (ZUS) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07 - http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje, że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07. Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., który w art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przytoczona wyżej norma prawna wymaga poczynienia kilku uwag w celu wyjaśnienia należytego jej rozumienia. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 - str. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. (ibidem str. 198-199). Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem str. 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op. cit. str. 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że decyzja ZUS z dnia [...] maja 2010 r. została podpisana przez działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - zastępcę dyrektora M. G. oraz przez pracowników: S. (bez podania imienia), A. S. - aprobanta, M. Z. - kierownika wydziału, M. B. - p.o. z-ca kierownika Inspektoratu. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] lipca 2010 r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie ZUS z dnia [...] maja 2010 r., przed której wydaniem A. S. odbierała wyjaśnienia od R. S. Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że pracownica organu: A.S., brała udział w wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. o czym świadczy jej podpis pod tą decyzją. Mimo to brała ona udział także w "drugo-instancyjnym" postępowaniu, poprzez odbieranie wyjaśnień od R. S. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. Ponadto zastrzeżenia Sądu wzbudził fakt, iż decyzja z dnia [...] maja 2010 r. została podpisana przez kilka osób. Jak już wskazano wyżej rozstrzygnięcie to podpisało łącznie pięć osób, przy czym, jedna z nich powołała się na upoważnienie do jego wydania udzielone przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Taki sposób procedowania pracowników organu budzi uzasadnione przypuszczenie, że rozstrzygnięcie to zostało podjęte przez organ kolegialny. Tymczasem statut Zakładu nie przewiduje udzielania przez Prezesa Zakładu upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ quasi - kolegialny. Co prawda widniejące pod decyzją podpisy zostały pogrupowane w sposób, który mógłby ułatwić wyodrębnienie nazwiska osoby, która podjęła decyzję w imieniu organu, od nazwisk pozostałych pracowników, którzy jedynie brali udział w jej przygotowaniu. Jednakże, niezależnie od powyższego, Sąd przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie poglądu, że konstatacji o podjęciu rozstrzygnięcia kolegialnie nie jest w stanie podważyć fakt, że widniejące na decyzji podpisy zostały pogrupowane. Nawet gdyby przyjąć, że taka technika dowodzi różnej wagi podpisów figurujących w różnym miejscu decyzji, nie sposób nie zauważyć, że w miejscu, które w zaskarżonej decyzji zostało przeznaczone na podpis osoby (osób?) wydających w imieniu organu decyzję widnieje pięć podpisów (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 233/09, z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 804/09, z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 837/09, z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 838/09, wszystkie opubl. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. orzekł również po myśli art. 152 p.p.s.a.