I SA/Rz 40/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń / spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 lutego 2014r. sprawy ze skargi Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...], 2) określa, że postanowienia wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr. [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w sprawie zwrotu: - tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wystawionego w stosunku do A.G. za odpłatność za pobyt w Izbie Wytrzeźwień w kwocie 230 zł, - tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wystawionego w stosunku do B.S., za odpłatność za pobyt w Izbie Wytrzeźwień w kwocie 230 zł. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że w dniu 7 marca 2011 r. wpłynęły do Urzędu Skarbowego wyżej wymienione tytuły wykonawcze, w których jako wierzyciela oznaczono Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W.. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił przedmiotowe tytuły wykonawcze stwierdzając, że wszczęcie egzekucji jest niedopuszczalne, gdyż nie zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 oraz pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.)– dalej u.p.e.a., gdyż wierzycielem należności wskazanych w przedmiotowych tytułach egzekucyjnych jest Prezydent miasta W., a nie Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych. Tytuł wykonawczy powinien zatem zawierać odcisk pieczęci urzędowej i podpis wierzyciela - Prezydenta miasta W. W konsekwencji stwierdzonych nieprawidłowości organ egzekucyjny stwierdził, iż przedmiotowe tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 oraz 7 u.p.e.a. i z tego powodu, stosownie do art. 29 § 2 u.p.e.a. zwrócił przesłane tytuły wykonawcze Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych. Powyższe stanowisko podzielił Dyrektor Izby Skarbowej, który wspomnianym na wstępie postanowieniem utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, skoro działania podejmowane w ramach Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych należą do zadań własnych m.W., a opłaty za doprowadzenie i pobyt w tym Ośrodku pobierane są w imieniu i na rzecz organów gminy, to organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku uiszczenia tej opłaty jest organ wykonawczy m. W. – tj. Prezydent. Na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest on uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty i jest wierzycielem w stosunku do tej opłaty - art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Z tych względów nie uznał Dyrektora Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych za uprawnionego do wystawiania tytułów wykonawczych, we własnym imieniu. Zaznaczył przy tym, że nawet gdyby Dyrektor Ośrodka dysponował stosownym upoważnieniem do pobierania przedmiotowych opłat, musiałoby ono znaleźć odzwierciedlenie w pieczęci zamieszczonej w tytułach wykonawczych, czego w niniejszej sprawie nie dokonano. W skardze na powyższą decyzję, Dyrektor Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych, wnosząc o jej uchylenie w całości podniósł, iż wbrew twierdzeniom Dyrektora Izby Skarbowej, to Ośrodek, a nie Prezydent miasta W. jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. w stosunku do wyżej wymienionych należności. Wynika to, w jego ocenie, z brzmienia samej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm.), która w art. 41 ust. 3 zawiera upoważnienie dla izb wytrzeźwień do potrącania z depozytów pieniężnych, wierzytelności własnych izb z tytułu opłat za pobyt, a także z treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 20 poz. 192). W wymienionych aktach prawnych ustawodawca traktuje izby wytrzeźwień jako organy bezpośrednio zainteresowane wykonaniem tychże obowiązków - co daje im uprawnienia wierzyciela, łącznie z uprawnieniem do wystawiania tytułów egzekucyjnych. Tym samym przedstawione do wykonania tytuły zawierają prawidłowe oznaczenie wierzyciela, a w konsekwencji prawidłowy odcisk pieczęci wierzyciela. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 485/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] określił, że postanowienia wymienione w pkt 1 nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W pierwszej kolejności Sąd zauważył, ze tytuły wykonawcze przesłane organowi egzekucyjnemu dotyczą różnych osób w związku z powyższym organ I instancji- Naczelnik Urzędu Skarbowego jak i organ II instancji - Dyrektor Izby Skarbowej powinny były wydać dwa odrębne postanowienia, a wydając po jednym dopuściły się naruszenia prawa procesowego – art. 62 k.p.a. Ponadto wskazał również, że z treści nadesłanego pełnomocnictwa wynikało, że Dyrektor Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych był upoważniony do reprezentowania miasta W. we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych. Wobec powyższego Sąd przyjął, że Dyrektor Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych był również upoważniony do wystawiania tytułów wykonawczych. Nadesłane organowi I instancji tytuły wykonawcze zostały opatrzone pieczęcią nagłówkową Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. oraz pieczęcią okrągłą z orłem w koronie. Wobec powyższego Sąd przyjął, że wymaganie, aby na tytułach wykonawczych zamieszczona była pieczęć Prezydenta miasta W. lub w pieczęci zamieszczona była treść: z upoważnienia Prezydenta miasta W.-Dyrektor Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych było zbytnią formalnością. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3059/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej, uchylił wyżej wymieniony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zwróci uwagę na rozbieżności w orzecznictwie w zakresie przyjęcia czy Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest czy też nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawiania administracyjnego tytułu wykonawczego. Wskazując na różne orzeczenia w tym zakresie, opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych nie nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawiania administracyjnego tytułu egzekucyjnego. Dokonując analizy obowiązujących przepisów w zakresie postępowania egzekucyjnego, przepisów o samorządzie gminy, dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Naczelny Sąd Amdinistracyjny wskazał, że opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień stanowią dochód własny gminy, których egzekucja następuje w trybie u.p.e.a. Organem wykonawczym gminy jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu, z jego upoważnienia, uprawnione są do wystawienia tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami. Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną miasta W., podległą jej prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego. Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego to prezydent jest organem miasta W. uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień. Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobieranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa do kierowania Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważniał dyrektora Ośrodka do wystawiania w imieniu Prezydenta miasta W., tytułów wykonawczych, celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku. Uprawniał jedynie do reprezentacji Prezydenta miasta W. w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka. Ponieważ tytuł wykonawczy został wystawiony przez dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule -" Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W.", tytuł wykonawczy jest wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1 a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że istotne dla rozstrzygnięcia kwestii podmiotu, który jest wierzycielem z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, są także argumenty wynikające z ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych ( Dz.U. 2012, poz. 490 ). Zgodnie z art. 16 c tej ustawy na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej czyli zadań zleconych przez państwo, może być umieszczana wyłącznie pieczęć z wizerunkiem orła, pieczęć z herbem dotyczy wyłącznie zadań własnych gminy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11, na tle sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem miasta W., a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego, w przedmiocie egzekucji opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a. uznał, że to Prezydenta miasta W., a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego, jest organ właściwym rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień miasta W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z kolei z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując kontroli we wskazanym zakresie Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był do wskazania, że zarówno zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej jak i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Zgodnie z art. 88 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 133, poz. 872, ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. do właściwości gmin tworzących powiat warszawski przeszły, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje określone w art. 19 u.p.e.a., w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. Z kolei na podstawie art. 15 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. Nr 41, poz. 36, ze zm.) zniesiono gminy w. i powiat wa., a na podstawie art. 1 ust. 1 tej ustawy utworzono jedną gminę – miasta W. – mającą status miasta na prawach powiatu. Z treści tego przepisu wynika, że właściwy organ takiej gminy (o statusie miasta) jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, za wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jeżeli spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: po pierwsze organ ten jest uprawniony do ustalania lub określania tych należności pieniężnych i po drugie jest uprawniony do ich pobierania. Prowadzenie izby wytrzeźwień jest przejawem realizacji zadań gminy wynikających z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 39 ustawy, organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 5 i 5a tej ustawy za pobyt w izbie wytrzeźwień pobierane są opłaty, które podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Szczegółowe kwestie dotyczące organizacji izb wytrzeźwień, maksymalnej wysokości opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby oraz sposobu jej pobierania określają przepisy, wydanego na podstawie delegacji z art. 42 ust. 6 ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 192, ze zm.). Stosownie do tych przepisów należności z tytułu opłaty za pobyt potrąca się ze środków pieniężnych przyjętych do depozytu od osoby umieszczanej w izbie, a jeżeli w momencie zwalniania nie posiada ona wystarczających środków, dyrektor izby wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17 rozporządzenia). Izby wytrzeźwień są jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin, w tym przypadku Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną m. W., podległą jej prezydentowi ( art. 22 ust. 2 ustawy o ustroju miasta W.), który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego. Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym w imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wysokość opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień ustalana jest uchwałą Rady m. W. podejmowaną w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Indywidualne zaś określenia jej wysokości jest obowiązkiem dyrektora Izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź, w wystawianym przez niego, wezwaniu do zapłaty z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor Ośrodka uprawniony do pobierania tych należności, dokonuje tego w imieniu Prezydenta miasta W.. Należy zatem zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem miasta W. uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, tych należności, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. jest organem egzekucyjnym w stosunku do tych należności. Taki pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW4/11, powołanym w uzasadnieniu do wydanego w niniejszej sprawie wyroku kasatoryjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych zostało wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, podczas, gdy jak wyjaśniono wyżej właściwym rzeczowo powinien być Prezydent miasta W. Przystępującego do ponownego rozpatrzenia sprawy, zadaniem organu będzie przekazanie jej zgodnie z właściwością, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Z kolei organ właściwy do rozpoznania sprawy obowiązany będzie uwzględnić wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie nieprawidłowości wskazania w tytułach wykonawczych wierzyciela. Organ ten weźmie również pod uwagę, że kierowane do egzekucji tytuły wykonawcze dotyczą różnych osób, które przebywały w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w różnym czasie. Nie można w związku z tym przyjąć, że prawa i obowiązku tych osób wynikają z tej samej podstawy faktycznej i prowadzić, jak uczyniły to organy, jedno postępowanie – art. 62 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności znajduje uzasadnienie w treści art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.