I SA/Rz 407/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Tomasz Smoleń, Protokolant specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi N. I. P. [...] w M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 15 maja 2023 r., nr SKO.409.RÓ.991.221.2023 w przedmiocie zwrotu do budżetu gminy części środków dotacji przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej w roku 2019 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego N. I. P. [...] w M. Sp. z o.o. z siedzibą w M.kwotę 4 497 (cztery tysiące czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi N. I. P. [...] w M. spółka z o.o. (dalej: strona, skarżąca, spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 15 maja 2023 r. nr SKO.409.RÓ.991.221.2023 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr PO.1711.7.2023 w przedmiocie obowiązku zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej M. kwoty [...] zł tytułem części środków dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta M. decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. orzekł o obowiązku zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej M. przez N.I. P. [...] sp. z o.o. w M., kwoty [...] zł stanowiącej część środków dotacji, przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań N.I. P. [...] sp. z o.o. w M, w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w roku 2019, to jest; kwoty [...] zł jako stanowiącej kwotę dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi odsetkami, w wysokości określonej jak od zaległości podatkowych, która to kwota dotyczy wydatku związanego z wypłaconym ekwiwalentem za niewykorzystany urlop; kwoty [...] zł jako stanowiącej kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak od zaległości podatkowych, która to kwota dotacji dotyczy nadmiernie pobranej dotacji na uczniów, [...] Decyzja ta w wyniku rozpoznaniu odwołania wniesionego przez spółkę została utrzymana w mocy przez SKO w Tarnobrzegu decyzją z dnia 15 maja 2023 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał między innymi, że w sprawie tej decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r. nr PO. 1711.7.2022 Prezydent Miasta M. zobowiązał organ [...] do zwrotu kwoty dotacji w wysokości [...] zł, która utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 25 lipca 2022 r. nr SKO.409.RÓ.1532.137.2022. W wyniku wniesionej skargi na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 626/22 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd w uzasadnieniu wyroku uznał między innymi, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie może zostać sfinansowany z dotacji oświatowej. Ponadto uznał, że skoro skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji, ani tym bardziej dowodów, że dotacja została pobrana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w nadmiernej wysokości, w części dotyczącej uczniów, którzy byli nieobecni w danym miesiącu oraz nastąpiło rozwiązanie umowy lub byli nieobecni w danym miesiącu i brak było opłat za pobyt dziecka w przedszkolu, a adnotacje o wypisie dziecka z przedszkola w dzienniku zajęć nie były jednoznaczne, to zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w tej części dotacja była pobrana w nadmiernej wysokości. W związku z uchyleniem przez WSA poprzednio wydanych decyzji, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane były przez Sąd do rozpatrzenia sprawy z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego interpretowanych w sposób przyjęty przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. WSA w cytowanym wyroku wskazał, że zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie może zostać sfinansowany z dotacji oświatowej. Nawet uznanie, że dany wydatek jest wydatkiem bieżącym, nie jest wystarczające do takiej kwalifikacji, gdyż niezbędne jest także wykazanie, że dany wydatek służy realizacji zadań placówki oświatowej. W ocenie Sądu, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest świadczeniem służącym wyłącznie pracownikowi i nie dotyczy bezpośrednio zadań wykonywanych przez pracownika na rzecz uczniów. Świadczenie takie nie jest wynagrodzeniem, czy jego pochodną gdyż nie odnosi się do pracy (świadczenia na rzecz dzieci), a należne jest z reguły w związku z ustaniem stosunku pracy oraz zaprzestaniem świadczenia pracy. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie jest wydatkiem poniesionym na cele kształcenia, wychowania i opieki. Świadczenie to jako rekompensata za niewykorzystany urlop, a nie wykonywaną pracę nie mą związku z konkretnym, świadczonym w ramach stosunku pracy zatrudnieniem. Zatem wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest obowiązkiem pracodawcy, na który organ prowadzący szkołę, winien znaleźć własne środki. Organ stwierdził również, że w 2019 r. została pobrana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacja w nadmiernej wysokości, w części dotyczącej uczniów, którzy byli nieobecni w danym miesiącu oraz nastąpiło rozwiązanie umowy lub byli nieobecni w danym miesiącu i brak było opłat za pobyt dziecka w przedszkolu, a adnotacje o wypisie dziecka z przedszkola w dzienniku zajęć nie były jednoznaczne. Organ powołał się na załącznik nr 11 do protokołu kontroli gdzie sporządzono zestawienie zbiorcze dotyczące wysokości kwot dotacji w poszczególnych miesiącach, z wyszczególnieniem dzieci wykazanych do dotacji przez organ prowadzący przedszkole. Ponadto sporządzono załącznik nr 12 do protokołu, dotyczący okresu zawarcia umów przez organ prowadzący z rodzicami/prawnymi opiekunami, który zawierał okres uczęszczania dziecka do przedszkola oraz wypowiedzeniu umów przez rodziców. Weryfikacji poddano również dokumenty potwierdzające wpłaty rodziców o świadczenie usług dydaktyczno-opiekuńczo-wychowawczych. Ustalenia protokołu zawierają szczegółowy opis faktów, stanowiących podstawę do wniosków pokontrolnych. Skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji, ani tym bardziej dowodów, poza gołosłownym negowaniem takiego stanowiska organu. Dlatego zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w tej części dotacja była pobrana w nadmiernej wysokości, a wyniki kontroli, z którymi kontrolowany został zapoznany, stanowią uzasadnienie do wyliczonych w decyzji kwot podlegających obowiązkowi zwrotu. W skardze na decyzję SKO w Tarnobrzegu zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanej decyzji to jest art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, to jest braku umożliwienia odwołującemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i uzupełnienia postępowania dowodowego o orzeczenie uniewinniające poprzednika prawnego odwołującego M. K. wydane w dniu 27 kwietnia 2023 r. przez Regionalną Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w R., - przepisu art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. polegająca na jego błędnej interpretacji, która skutkowała uzupełnieniem obligatoryjnego elementu zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta M. nr PO.1711.7.2023 o uzasadnienie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2. SKO uzupełniło decyzję organu pierwszej instancji i w ten sposób pozbawiło skarżącą możliwości odwołania się do organu administracyjnego II instancji, - przepisu prawa materialnego art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm.) w związku z art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.) poprzez stosowanie zawężającej interpretacji pojęcia wydatków bieżących dofinansowania zadań placówek wychowania przedszkolnego, które nie wynikają z treści aktu prawnego, w konsekwencji organ za wydatek bieżący błędnie nie uznaje wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nauczyciela, którego wynagrodzenia organ nie kwestionuje. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 15 maja 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 3 kwietnia 2023 r. w przedmiocie obowiązku zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej M. kwoty [...] zł tytułem części środków dotacji. Zaznaczenia wymaga w pierwszej kolejności, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem orzekania przez tutejszy Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 626/22 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Tarnobrzegu z dnia 25 lipca 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 3 czerwca 2022 r. nr PO.171.7.2022 w przedmiocie zwrotu części dotacji oświatowej. Wobec wyroku poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, na gruncie przedmiotowej sprawy niewątpliwie oceny wymaga zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 153.). Zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10). Jednak podkreślenia tutaj wymaga, że zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie odnośnie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na uczniów, którzy byli nieobecni w danym miesiącu stan faktyczny sprawy uległ zmianie w stosunku do tego, który był przedmiotem oceny przy wydawaniu wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r. Rzecz bowiem w tym, że po wydaniu wyroku przez WSA w Rzeszowie a przed wydaniem decyzji przez SKO w Tarnobrzegu z dnia 15 maja 2015 r., orzekając o odpowiedzialności M. K. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Regionalna Izba Obrachunkowa wydała orzeczenie z dnia 27 kwietnia 2023 r. w którym uznała, że w odniesieniu do kilku uczniów nie nastąpiło pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. Chodzi tutaj o kilku uczniów co do których, organy orzekające z niniejszej sprawie uznały, że dotacja na nich została pobrana w nadmiernej wysokości, gdyż nie powinna być dla nich przyznana. Nastąpiła zatem zmiana okoliczności faktycznych po wydaniu wyroku, która winna być oceniona przez organy odwoławczy orzekający w przedmiocie zwrotu dotacji. Zmiana tego stanu faktycznego spowodowała w tym zakresie brak związania organu wcześniej dokonana oceną prawną wyrażoną przez Sąd. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem niezasadnie odstąpił od zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy podkreślić, że przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań, co wynika z art. 10 § 1 k.p.a. Na mocy art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym stosownie do § 3 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Nie budzi wątpliwości sądu, że w art. 10 § 2 k.p.a. chodzi o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Jednocześnie chodzi tu o stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Podkreślić należy i to, że dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Gdyby organ odwoławczy zastosował się do powyższej regulacji to strona skarżąca miałby możliwość przedstawienia argumentacji i dowodów wskazujących na konieczność być może odmiennej oceny stanu faktycznego, co do uczniów w stosunku do których RIO uznało, że nie nastąpiło pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. Innymi słowy skarżąca mogłaby przedstawić orzeczenie RIO z dnia 27 kwietnia 2023 r., z co za tym idzie organ musiałby dokonać jego oceny. Brak takiego działania organu uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu. Zdaniem sądu, odstąpienie organu odwoławczego od zawiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i umożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że gdyby SKO zastosowało w sprawie art. 10 § 1 k.p.a., które to zawiadomienie jest czytelną informacją dla stron postępowania o zbliżającym się terminie wydania decyzji w sprawie, skarżąca poinformowaliby organ o rozstrzygnięciu jakie zapadło przed RIO odnośnie do facto tego samego stanu faktycznego. Sąd nie podziela zarzutów skargi jeżeli chodzi o dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem, która jest związana z wypłaconym ekwiwalentem za niewykorzystany urlop. W tym zakresie organ zasadnie powołuje się na art. 153 p.p.s.a i związanie oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r., zgodnie z którą ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest świadczeniem służącym wyłącznie pracownikowi i nie dotyczy bezpośrednio zadań wykonywanych przez pracownika na rzecz uczniów. Świadczenie takie nie jest wynagrodzeniem, czy jego pochodną, gdyż nie odnosi się do pracy (świadczenia na rzecz dzieci), a należne jest z reguły w związku z ustaniem stosunku pracy oraz zaprzestaniem świadczenia pracy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany rozpatrzeć sprawę z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego interpretowanych w sposób przyjęty przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. W tej sytuacji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę 4.497 zł złożyły się uiszczony wpis w kwocie 897 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego w kwocie 3.600 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).