I SA/Rz 423/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Popek po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - postanawia - odrzucić skargę I SA/Rz 423/21 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 2021r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) po rozpoznaniu odwołania "A" w M. od decyzji Burmistrza (dalej: Burmistrz) z dnia [...] kwietnia 2021r., nr [...], ustalającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W piśmie z dnia 1 czerwca 2021r. zatytułowanym "sprzeciw" od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) nr [...] z dnia [...] maja 2021r., Burmistrz wniósł o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu organ zarzucił, że brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, a decyzja kasacyjna jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa i aktualnym orzecznictwem. W piśmie z dnia 14 czerwca 2021r. SKO stwierdziło, że brak było podstaw do zastosowania art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), wskazując na brak uprawnienia organu I instancji do złożenia sprzeciwu, który zgodnie z art. 64a P.p.s.a przysługuje jedynie stronie postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020, poz. 1325 ze zm. – dalej: O.p.). Z uwagi na to, że od decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu nie przysługuje sprzeciw, Sąd uznał przedmiotowe pismo z dnia 1 czerwca 2021r. za skargę na wydaną przez SKO w dniu [...] kwietnia 2021r. decyzję kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie Burmistrz wniósł skargę na wydaną przez SKO na podstawie art. 233 § 2 O.p. decyzję uchylającą decyzję Burmistrza i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W przekonaniu Sądu, skarga jest niedopuszczalna z uwagi na wniesienie jej przez podmiot do tego nieuprawniony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli zatem obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001/1/17 oraz z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003/4/115). W świetle powyższego, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, publ. ONSA 1990/4/7). Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. Organ I instancji nie posiada bowiem uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006r., sygn. akt II GSK 387/05, Lex nr 197511, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019r., sygn. akt VII SA/WA 89/19, dost. CBOiS). W niniejszej sprawie, skarga została wniesiona przez Burmistrza, który działając jako organ I instancji, wydał decyzję w przedmiocie określenia zobowiązania podatkowego, natomiast SKO, jako organ odwoławczy, a więc organ wyższego stopnia, w administracyjnym toku kontroli orzekło o nieprawidłowości decyzji. W niniejszym postępowaniu, Burmistrz i SKO występowały z takiej samej pozycji, tj. organu administracyjnego, który miał obowiązek prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego i procesowego wobec jednostki. Powyższe oznacza, że Burmistrz, działający jako organ I instancji, nie ma legitymacji skargowej do kwestionowania decyzji organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie od jego rozstrzygnięcia. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być bowiem organ, który orzekał w sprawie w I instancji; w tym przypadku nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. Rola organu I instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Organem, o którym mowa w art. 32 P.p.s.a., jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Sam bowiem fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji organu I Instancji przez organ odwoławczy, nie daje możliwości przyznania organowi I instancji prawa do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Innymi słowy dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 25 lutego 2016r., sygn. akt II SA/Po 108/16, publ. CBOiS). Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Burmistrz pozostaje więc organem administracji, który pośrednio, poprzez kontrolę decyzji organu odwoławczego, poddawany jest kontroli Sądu. Skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w I instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por. postanowienie NSA z 19 października 2018r., sygn. akt I GSK 3054/18, dost. CBOiS). W świetle powyższego należało uznać, że brak czynnej legitymacji procesowej Burmistrza Przecławia powoduje niedopuszczalność jego skargi, dlatego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę.