I SA/Rz 46/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie NSA Bożena Wieczorska /spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sek.sąd. T.Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006r. na rozprawie- sprawy ze skargi Gminy N. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności paragrafu 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] listopada 2004r. w sprawie wprowadzenia opłaty administracyjnej I. Uchyla zaskarżoną uchwałę, II. Określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 46/05 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] grudnia 2004r. (nr [...]) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło - w toku postępowania nadzorczego - nieważność postanowienia § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] w sprawie "wprowadzenia opłaty administracyjnej w kwocie 50zł za wydanie warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej". W kalkulacji kosztów opracowania i wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, stanowiących podstawę do ustalenia opłaty administracyjnej Gmina określiła: czas niezbędny do opracowania, to jest odszukania dokumentacji powykonawczej, przeprowadzenia analizy i ustalenia warunków technicznych - 2godz. x 21 zł = 42zł, a także koszty administracyjne, to jest: materiały, sprzęt biurowy- 8zł. W uzasadnieniu swej uchwały Kolegium RIO wyjaśniło, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591, ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych w granicach określonych w odrębnych ustawach. Zgodnie zaś z art. 18 i 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2002 roku Nr 9, poz. 84, ze zm.) rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez organy gminy, wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Określa zasady ustalenia i poboru oraz terminy płatności i wysokości stawek opłaty administracyjnej, z tym że stawka opłaty administracyjnej na rok 2004 nie może przekroczyć kwoty 193 złote 31 groszy, może zarządzić pobór tej opłaty w drodze inkasa, a także określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Z postanowień tych przepisów wynika, że rada gminy jest kompetentna do określenia zasad ustalenia i poboru oraz terminu płatności i wysokości stawek opłaty administracyjnej, zarządzenia poboru tej opłaty w drodze inkasa, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso. Zgodnie z art. 18 i 19 cytowanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, oraz ustaw szczególnych brakuje podstawy do zaplanowania opłaty administracyjnej za "wydanie warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę Kolegium RIO Gmina zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 i art. 19 pkt 1 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez ich błędną wykładnię i wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, powołując się na ukształtowaną linię orzecznictwa, w tym: wyrok NSA z 21 października 1993r. - sygn. akt SA/Gd 867/93, iż opłata administracyjna może być wprowadzona, gdy zostaną spełnione trzy warunki: 1) musi to być czynność urzędowa 2) czynność ta nie może być objęta przepisami o opłacie skarbowej, 3) czynność taka podejmowana jest w ramach zadań własnych gminy. Odnosząc powyższe do opłaty administracyjnej za wydanie warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej skarżąca podniosła, że: 1) - budowa sieci kanalizacyjnej w gminie należy - stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy, 2) - wydanie warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej jest czynnością administracyjną łączącą w sobie zarówno formę zaświadczenia, jak i pozwolenia dokonywaną na żądanie osoby zainteresowanej, 3) - czynność taka nie jest objęta przepisami ustawy o opłacie skarbowej; nie jest bowiem przewidziane pobieranie opłaty skarbowej, jak również nie jest przewidziane zwolnienie od opłaty skarbowej. Skarżąca dodała również, że nie przekroczyła również górnej stawki opłaty przewidzianej w art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zasugerowała ponadto, iż organ nadzoru być może myli opłatę partycypacyjną w kosztach budowy przyłącza kanalizacyjnego z opłatą administracyjną za wydanie warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. W konkluzji skarżąca zarzuciła Regionalnej Izbie Obrachunkowej, iż to uchwała organu nadzoru naruszyła prawo dokonując zbyt daleko idącej i błędnej jego interpretacji. W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, - powołując się na wyrok NSA z 24 czerwca 1998r. - sygn. akt I SA/Lu 189/98 -, iż czynnością urzędową nie jest każda czynność pracownika urzędu, ale jedynie czynność przewidziana w przepisach prawa materialnego. Z treści art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 z późn.zm.) wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest ... oraz przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zgodnie z art. 19 w/w ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uchwala rada gminy. Z ustawy tej wynika -zdaniem organu nadzorczego - że osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci obciążają jedynie koszty budowy przyłącza oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Ustawa nie przewiduje żadnych innych opłat pobieranych od osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci, w szczególności opłaty za wydanie warunków przyłączenia do sieci oraz czynności wydania warunków przyłączenia do sieci. Wydanie warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, o którym mowa w uchwale Rady Gminy, polega w istocie na wydaniu wyciągu - wypisu z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków i zdaniem RIO nie jest to czynność urzędowa, od której Rada Gminy może wprowadzić opłatę administracyjną. Opłata administracyjna - jak dodał organ nadzoru - jest świadczeniem odpłatnym za działanie organu podjęte na wniosek podmiotu zainteresowanego żądaną czynnością. W związku z tym nie może być ustalona od czynności, które są wykonywane przez dany organ z mocy obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Uchwalenie regulaminu dostarczania wody zawierającego warunki przyłączenia do sieci jest obowiązkiem rady gminy, co wynika z art. 19 cytowanej wyżej ustawy i nie można od tej czynności ustanawiać opłaty administracyjnej. W konkluzji organ nadzoru stwierdził, iż brak jest podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty administracyjnej i ustalenia kwoty tej opłaty za wydanie warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem oceny Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, stwierdzające nieważność postanowienia § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy z dnia [...] listopada 2004r. (o nr j.w.) wprowadzającego opłatę administracyjną w wysokości 50 zł za wydanie warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, z uwagi -jak to określono - na "brak podstawy do zaplanowania tej opłaty" zarówno w art. 18, jak i w art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz w innych ustawach. Obszerniejsze uzasadnienie swego stanowiska, w tym analizę art. 15 i 19 cytowanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ nadzoru przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę, gdzie stwierdził, iż wydawanie warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, o którym mowa w uchwale Rady Gminy, polega w istocie na wydawaniu wyciągu - wypisu z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków i nie jest to czynność urzędowa, od której Rada Gminy może wprowadzić opłatę administracyjną. Dodał również, że cytowana ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje czynności wydawania warunków przyłączenia do sieci, jak również opłaty za wydawanie warunków przyłączenia do sieci. Odmienne stanowisko w kwestii charakteru wydawanych warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej prezentuje skarżąca, której zdaniem jest to czynność administracyjna łącząca w sobie formę zaświadczenia, jak i pozwolenia i dokonywana jest na żądanie osoby zainteresowanej. Dodatkowo, z cytowanej wyżej kalkulacji kosztów opracowania i wydania warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej wynika, że chodzi tu o ustalenie warunków technicznych przyłączenia. Sąd, który bada prawidłowość oceny legalności uchwały Rady Gminy dokonanej przez organ nadzoru musi mieć możliwość kontroli wszystkich norm prawnych, które przyjęte zostały jako podstawa prawna aktu nadzoru. Tymczasem w niniejszej sprawie interpretacja normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego dokonana została dopiero w odpowiedzi na skargę i co więcej w żadnym stopniu nie odnosi się do Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który - stosownie do treści art. 19 cytowanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu wody - Rada Gminy winna była uchwalić. W tej sytuacji Sąd, z uwagi na lapidarność uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, którego nie może skutecznie uzupełnić odpowiedź na skargę stwierdził, iż nie zostały dostatecznie wyjaśnione i w sposób prawidłowy uzasadnione okoliczności istotne dla oceny aktu nadzoru i w związku z tym - na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Z uwagi na żądanie skargi, jak również treść odpowiedzi na skargę Sąd wyjaśnia, iż stosownie do treści art. 200 p.s.a. koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego oraz - co jest istotne - są to koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. Koszty postępowania obejmują koszty sądowe oraz koszty ponoszone przez stronę w związku z jej udziałem w postępowaniu. W niniejszej sprawie z kosztów sądowych strona skarżąca została zwolniona, a innych kosztów, w tym związanych z uczestnictwem w rozprawie lub reprezentację przez adwokata lub radcę prawnego - nie poniosła.