I SA/Rz 486/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek / spr./ Sędzia WSA Jarosław Szaro Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Rzeszowie Mariusza Chudzika sprawy ze skargi E. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok w pomniejszonej wysokości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też w skrócie: Agencja), po rozpatrzeniu odwołania E. P. (dalej: rolnik/skarżący) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] stycznia 2015 r. roku nr [...] w sprawie przyznania w/w płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w pomniejszonej wysokości. Przedmiotową decyzję poprzedzały następujące okoliczności ustalone przez organy: W dniu 9 maja 2014 r. rolnik złożył do organu I instancji wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w związku z realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w dniu 15 marca 2011 r. (PROW 2007-2013). W formularzu Deklaracja pakietów rolnośrodowiskowych zadeklarował w czwartym roku 5-letniego zobowiązania realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach realizację następujących wariantów: - Wariantu 2.5 - Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 0,14 ha obejmującej działkę rolną A; - Wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 2,22 ha obejmującej dwie działki rolne: B i D. Do wniosku rolnik załączył materiał graficzny z zaznaczeniem poszczególnych działek rolnych i wskazaniem ich na odpowiednich działkach ewidencyjnych. W dniu 10 lipca 2014r. w gospodarstwie skarżącego odbyła się kompleksowa kontrola na miejscu w zakresie: kwalifikowalności powierzchni oraz kontrola w zakresie programu rolnośrodowiskowego. W wyniku kontroli przeprowadzonej z udziałem skarżącego sporządzony został raport nr [...] z czynności kontrolnych programu rolnośrodowiskowego oraz raport nr [...] z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, które zostały doręczone skarżącemu w dniu 11 sierpnia 2014r. Z raportu tego wynika, że podczas kontroli ujawniono nieprawidłowości na działkach B (252/1), kod nieprawidłowości DR52 (zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania) i D (259), kod nieprawidłowości DR52, DR53 (powiększenie zasięgu pola zagospodarowania lub zmianę położenia obiektu niekwalifikowanego w ramach działki referencyjnej), E2 (materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań) oraz E7 (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów - granica błędu do 5% wymaganej obsady). W dniu 18 sierpnia 2014r. do Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego Agencji wpłynęły zastrzeżenia skarżącego do kontroli na miejscu, w których podał, że mimo zabezpieczeń drzewek przed dziką zwierzyną, drzewka zostały uszkodzone, brakującą obsadę jabłonek zamierzał uzupełnić jesienią 2014r. Wskazał również, iż nie wiedział o możliwości zgłoszenia szkody do organów Agencji. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowych zastrzeżeń do kontroli Kierownik Biura Kontroli na Miejscu nie dopatrzył się w raporcie nr [...] z czynności kontrolnych programu rolnośrodowiskowego nieprawidłowości i podtrzymał zawarte w nim ustalenia. Na podstawie powyższych ustaleń, Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z dnia [...] stycznia 2015r., nr [...], przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014 rok w pomniejszonej wysokości 336 zł - do pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, w tym do: - wariantu 2.5 - uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,14 ha w wysokości 182 zł, - wariantu 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 2,22 ha w wysokości 154 zł - ze względu na zastosowanie sankcji 100% dla działki D o powierzchni 2,12 ha za nieutrzymanie minimalnej obsady drzew. Od tej decyzji organu I instancji skarżący złożył odwołanie, w którym zakwestionował zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności obejmującej działkę rolną D o powierzchni 2,12 ha i wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez przyznanie pełnej płatności rolnośrodowiskowej. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że płatność rolnośrodowiskowa na rok 2014r. została przyznana w sposób prawidłowy w pomniejszonej wysokości z uwagi na zastosowanie sankcji pakietowej do działki rolnej D. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie sankcji było wynikiem stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli na miejscu na działce D, polegających na braku utrzymania minimalnej obsady drzew jabłoni domowej, bowiem tylko drzewka w liczbie 183 sztuk mogły zostać uwzględnione do przeliczenia obsady, jako spełniające wymagania określone w załączniku Nr 9 dział B, pkt II Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. z 2007r. Nr 29, poz. 189, ze zm. dalej: rozporządzenie z 1 lutego 2007r.). Podkreślił organ, że skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu 15 marca 2011r., a więc na podstawie przepisów określonych w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r., Nr 33, poz. 262, ze zm. dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009r.). Wymogi pakietowe dla wariantu 2.9 zostały określone w załączniku nr 3 dział II ust. 1 pkt 2 do w/w rozporządzenia i stanowią, iż w w/w wariancie wymogi dodatkowe to m.in. utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów - gdzie dla jabłoni domowej minimalna obsada wynosi 125 sztuk/ha, z dopuszczalną tolerancją 5%, co stanowi 119 sztuk/ha. Stosownie zaś do § 27 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej, w przypadku o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Współczynnik zmniejszenia płatności za nieutrzymanie minimalnej obsady drzew wynosi 100% przysługującej do działki rolnej D płatności rolnośrodowiskowej. Zgodnie natomiast z § 18 ust. 1 pkt 1, ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r.), wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu i powierzchni działek rolnych - po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Wysokość stawek płatności dla poszczególnych pakietów i ich wariantów jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo, w oparciu o powyższe przepisy uznał, że kwota przyznanej beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowej na rok gospodarczy 2014 wyniosła łącznie 336 zł i stanowiła sumę płatności do wariantu 2.5 w wysokości 182 zł oraz płatności do wariantu 2.9 w wysokości 154 zł - po zastosowaniu sankcji pakietowej do działki rolnej D. W świetle zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zastosowanie ma art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L Nr 368 z 2006r., str.15, ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 1974/2006). Stosownie do tego przepisu, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że uszkodzenia drzewek dokonały dzikie zwierzęta w okresie od 12 czerwca 2014r. do dnia kontroli, tj. 10 lipca 2014r. oraz że beneficjent nie był w stanie dokonać wcześniej niezbędnych czynności zgłoszeniowych, a więc nie uchylał się od obowiązku o którym mówi art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006, organ II instancji stwierdził, że nie mają one odniesienia do stanu faktycznego, gdyż beneficjent nie zgłosił wystąpienia siły wyższej właściwemu organowi, którym w tym przypadku był Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [.]. Odnośnie zarzutów dotyczących zastosowania błędnego przepisu wskazującego wartość współczynnika zmniejszenia płatności, organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom beneficjenta, organ prawidłowo zastosował zmniejszenie 100% do działki rolnej D w wariancie 2.9 na której stwierdzono niezachowanie minimalnej obsady drzew jabłoni domowej. W myśl bowiem § 50 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. dla zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) podjętego na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., obowiązują beneficjenta wymogi pakietowe, stawki płatności jak też zmniejszenia z tytułu niedotrzymania wymogów w roku gospodarczym 2014 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem 2009r. Zdaniem organu odwoławczego, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 64 § 2 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej: k.p.a.), gdyż przepisy te nie nakładały na organ obowiązku wezwania beneficjenta do złożenia wyjaśnień w momencie stwierdzenia przez ten organ braku przestrzegania przez rolnika obligatoryjnych wymogów pakietowych w podjętym dobrowolnie zobowiązaniu rolnośrodowiskowym. W ocenie tego organu, kontrola w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, w związku z czym brak jest podstaw do podważenia raportów z czynności kontrolnych wiarygodności. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173 – dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) organ II instancji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Wskazał również na specyfikę postępowania przed organami Agencji i jej szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a., który wyraża się m.in. w odejściu od zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., oraz przeniesieniu ciężaru dowodu na stronę, a także ograniczeniu zasad czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., stwierdzając, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie niezbędne składniki prawidłowo wydanej decyzji, w tym uzasadnienie, w którym wyjaśniono wszystkie okoliczności faktyczne i prawne mające wpływ na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Organ II instancji podkreślił, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej swoim podpisem potwierdził, że dane podane we wniosku są prawdziwe, że znane są mu zasady przyznawania tej pomocy finansowej oraz że jest świadomy konsekwencji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zobowiązał się także do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem i o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości i powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Organ II instancji uznał, że skarżący nie przedstawił wystarczających dowodów na poparcie swoich racji, które skutecznie zanegowałyby określony przez organy obu instancji stan faktyczny na działce rolnej D, deklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 – dalej: rozporządzenie nr 73/2009) oraz art. 73 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE z 2006 r., seria L, Nr 316, dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), polegające na pominięciu rozważenia przypadku drobnej niezgodności w rozumieniu tych przepisów mimo, że okoliczności powstania stwierdzonych nieprawidłowości i niezwłoczna ich likwidacja przemawiały za uwzględnieniem takiego przypadku, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia: a) art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 9, art. 64 § 2 i art. 50 § 1 k.p.a., polegającego na nie uznaniu ewidentnego przypadku siły wyższej wyłącznie z powodu nieprawidłowego zawiadomienia o tym organu administracyjnego mimo, że to organ zaniedbał podstawowych obowiązków w tym przedmiocie, b) art.6, art.8, art.75 art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady praworządności w toku postępowania, oparcie się na jednostronnej ocenie ustaleń faktycznych z pominięciem uzasadnionego interesu indywidualnego i zaniechaniu dopuszczenia dowodów, które przyczyniłyby się do usunięcia wszelkich niejasności. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organy niesłusznie pominęły przepis art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 upoważniający do niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności oraz przepis art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 stwierdzający, że w przypadku niezawinionej niezgodności nie stosuje się zmniejszenia płatności. Skarżący podniósł, że nie miał żadnego wpływu (siła wyższa) na powstanie niezgodności w obsadzie drzew na działce "D", a jego niezwłoczne działania przyczyniły się do uzupełnienia obsady jabłoni i pełnego zabezpieczenia plantacji przed tego rodzaju przypadkami na przyszłość. Zdaniem skarżącego, organ błędnie uznał, że wymóg utrzymania minimalnej obsady drzew w wariancie 2.9 to tzw. wymóg pakietowy i jako taki nie stanowi drobnej niezgodności. Skarżący stwierdził, że przepisy nie różnicują rangi zasad, które mogą być brane pod uwagę przy rozważaniu przypadków drobnej niezgodności. W ocenie skarżącego, organ ustalając, że minimalna obsada na działce D winna wynosić 253 szt. jabłoni, a w wyniku kontroli stwierdzono, że wymogi jakościowe spełnia tylko 183 szt. jabłoni, a pozostałe 189 szt. nie spełnia wymogów z powodu zniszczenia przez dziką zwierzynę, nieprawidłowo zakwalifikował tą niezgodność jako jednocześnie brak ilościowy (E7) i brak jakościowy (E2). Według skarżącego, w przypadku wystąpienia braku ilościowego, nie można jednocześnie mówić o niespełnianiu warunków jakościowych. Zdaniem skarżącego należało przyjąć kwalifikację opartą na przepisach rozporządzenia z dnia 1 lutego 2007r., wyrażającego się w kodzie E2 - drzewka nie spełniają w części wymogów jakościowych. Ponadto skarżący zarzucił, że w postępowaniu nieprawidłowo odrzucono możliwość uznania, że w przedmiotowej sprawie wystąpił przypadek siły wyższej w rozumieniu § 45 pkt 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. z powodu niezgłoszenia tego faktu przez skarżącego. W ocenie skarżącego, organ ujawniając fakt uszkodzenia drzewek podczas kontroli, powinien wezwać go na przesłuchanie i do wypełnienia stosownego formularza, czy dostarczenia dokumentacji w trybie art. 50 § 1 k.p.a., bądź art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący podkreślił, że organy mają stać na straży praworządności i ich obowiązkiem jest wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz udzielanie stronom, na ich żądanie, niezbędnych informacji. W ocenie skarżącego, organy w niniejszej sprawie naruszyły również zasadę zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2015r., sygn. akt I SA/Rz 426/15 rozpoznając sprawę po raz pierwszy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] kwietnia 2015r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości za 2014 rok. Oddalając skargę Sąd wskazał, że w dniu 10 lipca 2014r. przeprowadzono kontrolę na miejscu mającą na celu sprawdzenie kwalifikowalności pomocy w zakresie programu rolnośrodowiskowego, podczas której na działce rolnej D z deklaracją jabłoni domowej na powierzchni 2,12 ha, stwierdzono brak utrzymania minimalnej obsady drzew jabłoni domowej, gdyż tylko 183 sztuki drzewek spełniało wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określonych w załączniku Nr 9 dział B, pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r. tj. dla drzewek owocowych wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm mierząc od szyjki korzeniowej, średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia. Natomiast 189 drzewek było żywych, lecz zniszczonych i nie spełniających wymagań, a 21 drzewek uschniętych. Sąd I instancji wskazał, że skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w wariancie 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w dniu 15 marca 2011r., a więc na podstawie przepisów zawartych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009r.. Wymogi pakietowe dla wariantu 2.9 zostały określone w załączniku nr 3 dział 4 ust. 1 pkt 2 do powyższego rozporządzenia i stanowią, iż w wariancie 2.9 wymogi dodatkowe to m.in. utrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów – gdzie dla jabłoni domowej minimalna obsada wynosi 125 sztuk/ha z dopuszczalną tolerancją 5%, co stanowi 119 sztuk/ha. Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew w wariancie 2.9 nie stanowi drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wykazał też, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut, iż do niezgodności doszło na skutek siły wyższej, art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 przewiduje bowiem, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W niniejszej sprawie skarżący przyznał jednak, iż nie zgłosił siły wyższej organowi, gdyż nie wiedział o takiej konieczności. Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, że to organ powinien podjąć czynności w trybie art. 65 § 2 k.p.a. czy art. 50 § 1 k.p.a. i wezwać rolnika na przesłuchanie, zlecając mu wypełnienie stosownego formularza, ewentualnie zobowiązać do dostarczenia stosownej dokumentacji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w R. (obecnie Prokuratury Regionalnej w R.), domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego: – poprzez błędną wykładnię art. 24 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 – art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. (Dz. UE L 277) w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1698/2005) w zw. z art. 28 lit. c ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów, art. 42 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. - wyrażającą się w wykluczeniu możliwości rozpatrywania przypadku "drobnej niezgodności" określonej w tych przepisach, w kontekście zdarzenia będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie; – poprzez błędne zastosowanie art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006, zamiast § 45 pkt 7 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w przedmiocie określenia kategorii siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności w przypadku wystąpienia, której zwrot pomocy nie będzie wymagany. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 70 rozporządzenia Nr 1122/2009 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przez Sąd i nierozważenie zarzutu zastosowania przez organ administracyjny dwóch kodów kwalifikacyjnych opartych na różnych aktach prawnych do jednej niezgodności, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów i art. 6, 7, 8, 9 i 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaakceptował ustalenia faktyczne oparte na protokole kontroli, który nie spełniał wymogów unijnych i uwzględnił specyficzną interpretację krajowych przepisów proceduralnych dokonaną przez organ administracyjny; – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, co uniemożliwia instancyjną kontrolę wyroku. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji nie zauważył, że sprawozdanie z kontroli nie spełnia wymogów określonych w art. 54 rozporządzenia Nr 1122/2009. Według tego przepisu sprawozdanie winno bowiem zawierać trzy części składowe, a zwłaszcza część trzecią "C", która winna zawierać ocenę wagi wykrytych niezgodności w odniesieniu do każdego aktu prawnego lub normy na podstawie kryteriów rozmiaru, zasięgu, trwałości oraz powtarzalności zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Nr 73/2009 wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do podwyższenia lub obniżenia zmniejszenia, które należy zastosować. Jeśli przepisy dotyczące przedmiotowego wymogu lub normy pozostawiają pewien margines pozwalający odstąpić od karania stwierdzonej niezgodności sprawozdanie zawiera odpowiednią wzmiankę. Tych wymogów, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie spełnia wypełnienie druku i lakoniczne uwagi. Skarżący kasacyjnie uważa, że ten brak ma istotne znaczenie z kilku powodów. Po pierwsze organ przyjął kod E2 (niezgodność jakościowa) i E7 (niezgodność ilościowa). Tymczasem nie ulega wątpliwości, że beneficjent miał pełną obsadę ilościową i jakościową drzewek jabłoni w poprzednich latach, co potwierdziły przeprowadzone kontrole. W czwartym roku zobowiązania po złożeniu wniosku w dniu 12 czerwca 2014r. przeprowadziła kontrolę jednostka certyfikująca rolnictwa ekologicznego w zakresie prowadzenia w tym gospodarstwie produkcji sadowniczej zgodnie z przepisami określonymi w ustawie o rolnictwie ekologicznym, która nie stwierdziła żadnych niezgodności. Twierdzenie Agencji, że w toku tej kontroli nie liczono obsady jest więc niezrozumiałe, skoro chodzi o braki jakościowe, a nie ilościowe. Następna kontrola Agencji z dnia 10 lipca 2014r. stwierdziła istnienie 372 żywych drzewek jabłoni, gdy przy wspomnianym areale działki minimalna obsada winna wynosić 253 szt. drzewek. Część drzewek w tym 70 szt. z tej minimalnej obsady było uszkodzonych przez zwierzynę, czyli z tego powodu nie spełniały one certyfikatu jakości zgodnie z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r.. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z tym wiąże się kod niezgodności E2, który nie rodzi żadnych sankcji poza koniecznością uzupełnienia obsady jakościowej. Natomiast organy administracji nie uzasadniły obowiązku przypisania kodu E7, z którym wiążą się konsekwencje finansowe, a Sąd I instancji te kwestie w ogóle pominął. Skarżący kasacyjnie uważał też, że w ten sposób doszło również do naruszenia przepisów art. 70 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009, który stanowi, że w sytuacji stwierdzenia więcej niż jednego przypadku niezgodności odnoszącego się do różnych aktów prawnych lub norm tego samego obszaru wzajemnej zgodności do celów ustalenia obniżki zgodnie z art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 przypadki takie uznaje się za jedną niezgodność. Niezgodność z normą, która stanowi również wymagania uznaje się za jedną niezgodność. Z brakiem prawidłowego opisania kontroli wiąże się również ustalenie działań naprawczych prowadzących do usunięcia stwierdzonej niezgodności zgodnie z zasadami agrotechnicznymi, a także z zasadami wegetacji roślin. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ułomność protokołu odegrała także istotną rolę w ustaleniu konsekwencji stwierdzonych niezgodności. Wprawdzie organy administracyjne nie kwestionują faktu zaistnienia przypadku siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności jako przyczyny niezgodności, ale stwierdzają, że zwrot pomocy będzie nieunikniony, gdyż beneficjent nie powiadomił pisemnie kierownika biura powiatowego Agencji o tym zdarzeniu w ciągu 10 dni od dnia, w którym był w stanie tego dokonać. Gdyby sprawozdanie z kontroli odpowiadało standardom unijnym albo gdyby organ rzeczywiście skorzystał z możliwości dokonania czynności w trybie art. 65 § 2 lub art. 50 § 1 k.p.a., to uniknięto by sytuacji, w której poziom kontroli staje pod znakiem zapytania. Nie można bowiem powoływać się na specyfikę postępowania czy brak obowiązku dochodzenia prawdy materialnej w sytuacji, gdy chodzi o przestrzeganie obowiązujących przepisów unijnych, a także krajowych zasad postępowania wynikających chociażby z zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Nie wyjaśniono rzeczywistej woli i intencji wnioskodawcy, a także rzeczywistych treści składanych informacji. Skarżący kasacyjnie został wprowadzony w błąd przez kontrolujących, którzy stwierdzili, że możliwość zgłoszenia siły wyższej istniała do dnia kontroli. Protokół kontroli nie odpowiada uzasadnieniom decyzji podejmowanych przez organy administracji, co w konsekwencji oznacza, iż organy te nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w związku z czym doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji cytując treść art. 47 ust. 1 rozporządzenia Nr 1974/2006 przeoczył, iż wymienione w nim kategorie siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności mają charakter wyliczenia przykładowego o czym świadczy wyrażenie "w szczególności". Dlatego też ustawodawca krajowy w art. 29 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich upoważnił ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia innych niż wymienionych w przepisach Unii Europejskiej kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w przypadku wystąpienia których nie jest wymagany zwrot pomocy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013r. dziewięć przypadków innych niż wymienione w przepisach rozporządzenia Nr 1974/2006 kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w tym uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek mające wpływ na realizacje zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro w przepisie tym używa się określenia "jest", to kwalifikowanie przyczyn zdarzenia jako siły wyższej nie należy do uznania organu administracyjnego. Stwierdzenie, że niezgodność nastąpiła na skutek siły wyższej ma także inne znaczenie - po pierwsze ex definitione wyklucza winę rolnika, a ponadto z art. 96 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 wynika, że rolnik nie powinien nawet tracić prawa do płatności, jeżeli nie jest w stanie wypełnić swych zobowiązań w następstwie działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że przedstawione w uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu przybrało ogólnikową formę aprobaty stanowiska organu administracji, a żaden z zarzutów skarżącego nie znalazł oceny Sądu. Uniemożliwia to przeprowadzenie oceny instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 2863/15 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 426/15 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy doszedł do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przewidzianych w tym przepisie wymogów. Jego zdaniem Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny, pominięto podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa, naruszono zasady zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, nie wskazano w sposób prawidłowy podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie dokonano jej wyjaśnienia. Brak również sformułowania przez sąd I instancji własnego poglądu prawnego na temat wykładni i zastosowania w sprawie przepisów wskazywanych przez skarżącego, który mógłby stanowić przedmiot kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest na tyle ogólne, że wymyka się spod kontroli, a tym samym przedwczesna jest ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji w z dnia [...] stycznia 2015 r. roku nr [...] w sprawie przyznania w/w płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w pomniejszonej wysokości. Dokonując kontroli zgodności z prawem tej decyzji, w tym przez pryzmat podniesionych w skardze zarzutów, stwierdzić przychodzi, że Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem odpowiada ona zarówno przepisom prawa materialnego jak też została wydana z zachowaniem przepisów prawa procesowego. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący w niniejszej sprawie złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w związku z realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w dniu 15 marca 2011 r. i zadeklarował w trzecim roku 5-letniego zobowiązania m.in. realizację Pakietu 2 w Wariancie 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 2,22 ha obejmującej dwie działki rolne: B i D. Prawidłowo organy uwzględniły w niniejszej sprawie treść § 50 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., zgodnie z którym, rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach w/w rozporządzenia. W myśl § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. - płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi m.in. jeżeli: - realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych; - spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Zgodnie z kolei § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a tego rozporządzenia, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (tj. pakietu Rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, co dotyczy m.in. wariantu dziewiątego. Wskazane w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. wymagania określone zostały w części B poz. II pkt 1 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r., w myśl którego, elitarny i kwalifikowany materiał szkółkarski dla drzewek owocowych powinien spełniać następujące, minimalne wymagania jakościowe: 1) wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej; 2) średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania; 3) powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku. Stosownie do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. W myśl ust. 2 tego paragrafu, wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Z tabeli stanowiącej ten załącznik wynika, że dla upraw sadowniczych i jagodowych "nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady) skutkuje zastosowaniem 100% zmniejszenia płatności. Przenosząc te uwagi natury ogólnej w realia przedmiotowej sprawy podkreślenia na wstępie wymaga, że w dniu 10 lipca 2014r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego, która miała na celu sprawdzenie kwalifikowalności pomocy. Podczas tej kontroli na działce rolnej D z deklaracją jabłoni domowej, stwierdzono wprawdzie sad jabłoniowy, jednakże po przeliczeniu i sprawdzeniu poszczególnych drzewek okazało się tylko 183 sztuki drzewek spełniało wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określonych w przywołanym wyżej załączniku Nr 9 dział B, pkt 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r.. Pozostałe 189 drzewek było żywych, ale karłowatych, o wysokości do 50 cm. Ponadto 21 sztuk drzewek było uschniętych. Zatem stwierdzone w czasie tej kontroli ilości drzewek spełniających wymogi przewidziane w w/w przepisach co do wysokości i grubości, w sposób zdecydowany odbiegały od minimalnej, wymaganej ilości drzewek spełniających powyższe parametry - 125/ha, nawet z uwzględnieniem 5% tolerancji dla wymaganej obsady, określonej w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.- w brzmieniu nadanym w rozporządzeniu nowelizującym z dnia 12 marca 2012 r. (Dz. U. z 2012r, poz. 278). Nie jest to kwestionowane. Zasadniczą kwestią sporną, jest nawet nie przyczyna powstania nieprawidłowości w stanie nasadzeń na działce D, lecz wpływu tych okoliczności na prawo do przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w roku produkcyjnym 2014 r, czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w którym te nieprawidłowości te zostały stwierdzone. Skarżący wiąże powstanie nieprawidłowości w stanie nasadzeń, to jest niespełnienie przez nie wymagań jakościowych z działaniem siły wyższej, a więc z okolicznościami na które nie miał wpływu. Stosownie do art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: śmierć beneficjenta, długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu, wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania, katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich, choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza. Przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności powinny być zgłaszane na piśmie do kierownika biura powiatowego Agencji w terminie do 10 dni od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Obowiązkowo do takiego zgłoszenia należy dołączyć odpowiednie dowody potwierdzające ich wystąpienie (ust. 2). Stosownie zaś do wskazywanego w skardze § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. przypadkiem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności jest między innymi uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo stosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek, mające wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego. Pierwszą kwestią, którą należy rozważyć jest to, czy skarżący dopełnił obowiązków związanych z prawidłowym zgłoszeniem nieprawidłowości na działce D, w wyniku działalności dzikiej zwierzyny. Skarżący uważa, że poinformowanie o tym kontrolujących w trakcie kontroli na miejscu spełnia warunki powiadomienia, a przynajmniej powinno skłonić organy do przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zauważyć wszak należy, że podstawowe obowiązki beneficjenta płatności wynikające nie tylko z przytoczonych wyżej w tym zakresie uregulowań, ale też z treści pouczeń i oświadczeń składanych corocznie we wnioskach o płatność, to zgłoszenie faktu siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności, w tym wypadku zniszczeń przez dziką zwierzynę, w odpowiednim czasie, właściwemu organowi oraz właściwe udokumentowanie (przedstawienie dowodów). Skarżący, który dobrowolnie przystępuje do programu rolnośrodowiskowego, uczestniczy w nim kolejny rok, własnoręcznym podpisem corocznie, przy składaniu wniosków o płatność potwierdza znajomość wynikających z niego obowiązków, in concreto elementarnych, nie może skutecznie zasłaniać się brakiem znajomości tych obowiązków. Wypada też zauważyć, że skarżący nie jest konsekwentny w przedstawianiu okoliczności powstania uszkodzeń drzewek na działce D, zwłaszcza co do czasu ich powstania. W raporcie z czynności kontrolnych z dnia 10 lipca 2014 r., w których skarżący uczestniczył osobiście, zawarto stwierdzenie, że według oświadczenia kontrolowanego zniszczenie sadu nastąpiło w okresie jesienno–zimowym 2013/2014r. W zastrzeżeniach do protokołu skarżący nie prostował tego oświadczenia, nie wskazywał innej daty powstania szkody, wskazał tylko, że prace ogrodzeniowe sadu rozpoczął jesienią 2013 r., w związku z uszkadzaniem drzewek przez dzikie zwierzęta. Dopiero na etapie odwołania skarżący podniósł, że uszkodzenia powstały po 12 czerwca 2014 r., to jest po dacie kontroli jednostki certyfikującej, która nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że wyniki kontroli jednostki certyfikującej "A" sp. z o.o. w W. mającej miejsce w dniu 12 czerwca 2014 r. nie mają żadnego znaczenia w zakresie ustalenia nieprawidłowości stwierdzonych w gospodarstwie rolnym skarżącego w niniejszej sprawie, a zwłaszcza dla ustalenia, że w dacie tej na działce D była zachowana minimalna obsada drzew spełniających określone wymagania jakościowe. Podkreślenia wymaga, że kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane na podstawie przepisów wspólnotowych: rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 i rozporządzenia Komisji WE nr 889/2008 oraz krajowych ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. Nr 116 poz. 975) dotyczą, najogólniej rzecz ujmując prawidłowości stosowania zasad jakie powinny być spełnione dla uznania, że produkt powstał przy wykorzystaniu produkcji ekologicznej. Przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym i rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 nie zawierają żadnych regulacji dotyczących udzielania pomocy finansowej dla podmiotów realizujących przedsięwzięcia w ramach produkcji ekologicznej produktów rolnych. Akty te nie zawierają też żadnych regulacji dotyczących kontroli w zakresie innym, niż kwestie dotyczące produkcji ekologicznej, oraz znakowania produktów ekologicznych. Także tylko w tym zakresie jednostki certyfikujące przeprowadzają kontrole, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym .Tym samym zakres kontroli przez poszczególne podmioty: upoważnione przez organy agencji płatniczej i jednostki certyfikujące jest zasadniczo inny. Jednostka certyfikująca wykonując działania kontrolne nie weryfikuje prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego, nie ustala kwalifikowalności powierzchni działek uprawnionych do płatności, tym samym nie odnosi się do liczenia ani pomiarów upraw (zob. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2429/15). W związku z tym nie ma żadnego znaczenia w sprawie, jakich informacji mieli udzielić skarżącemu kontrolujący w dniu 10 lipca 2014 r. w związku ze wskazaniem przez niego na przypadek siły wyższej czy okoliczności nadzwyczajnej. Zważywszy na podany przez kontrolowanego czas nastąpienia uszkodzeń, zaprotokołowany w raporcie podpisanym przez skarżącego i od którego w tej mierze nie składał zastrzeżeń, nie można wykluczyć, że kontrolujący udzielili ogólnej informacji, że czas do zgłoszenia takiego zdarzenia już upłynął, co w żadnym razie nie miału wpływu na realizację przez skarżącego jego uprawnień, na co powołuje się w skardze. Nawiasem mówiąc, nie sposób byłoby uznać, żeby takie oświadczenie składane wobec pracowników Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Agencji, było kierowane do właściwego organu, w świetle cytowanych powyżej regulacji, i aby rodziło ono obowiązek podejmowania jakichkolwiek czynności z urzędu. Niezależnie od powyższego zaznaczenia wymaga, że nawet gdyby skarżący dopełnił obowiązków wynikających z wystąpienia w jego gospodarstwie rolnym przypadków siły wyższej czy nadzwyczajnej okoliczności, to nie oznacza to automatycznie, że zostałaby mu przyznana płatność rolnośrodowiskowa na 2014 r. Z istoty zobowiązania rolnośrodowiskowego wynika bowiem, że płatność przysługuje za wykonane zobowiązanie, włącznie ze spełnieniem wymagań pakietowych i wariantowych. Z przepisu art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 wynika zaś, że jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić zobowiązań w wyniku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, to nie jest wymagany zwrot przyznanej pomocy. Z regulacji tej nie wynika natomiast, że rolnikowi przysługuje płatność za dany rok. Podobnie w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., gdzie wymienione są inne przypadki siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności, jest mowa o tym, że w przypadku ich wystąpienia zwrot pomocy nie jest wymagany. Innymi słowy, jeśli nawet rolnik dostarczyłby w terminie dowody potwierdzające działanie siły wyższej i zostały one uznane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji za podstawę do uznania wystąpienia siły wyższej, zachowuje prawo do kontynuacji zobowiązań rolnośrodowiskowych, jednak płatność rolnośrodowiskowa za dany rok do wariantu/pakietu, na który miały wpływ okoliczności nadzwyczajne nie przysługuje. Natomiast, pomimo braku spełnienia warunków do płatności w danym roku, Agencja nie będzie dochodziła zwrotu przyznanej pomocy z powodu niezrealizowania w danym roku zobowiązania, co ma szczególne znaczenie przy zobowiązaniach wieloletnich. Jeżeli działanie siły wyższej w danym roku nie spowodowało skutków trwałych rolnik może uzyskać prawo do płatności w latach następnych, jeżeli w tym samym roku dokona działań naprawczych (zob. np. wyrok NSA dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3219/15) Bezpodstawnie przywoływany jest w toku postępowania przez prokuratora przepis art. 75 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009, który nie może mieć zastosowania do płatności rolnośrodowiskowej. Mające zastosowanie w sprawie Rozporządzenie nr 65/2011, w art. 7 nie zawiera odesłania do tego przepisu. Błędne jest też założenie, że odesłanie w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. do przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest pojęciem bardzo szerokim, obejmującym wszystkie akty normatywne składające się na system pomocy dla producentów rolnych. Afirmowany przez skarżącego pogląd, wyrażony także w skardze, wsparty został wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 sierpnia 2014r. , sygn. akt II SA/Go 395/14, wszakże wyrok ten został wyeliminowany z obiegu prawnego przez NSA wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2553/14. W niniejszej sprawie organy wbrew sugestiom skarżącego i prokuratora nie naruszyły prawa nie rozważając w stosunku do stwierdzonych nieprawidłowości przypadku tzw. drobnej niezgodności o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 r. Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 stanowi, że przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, w zakresie podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1, są określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 określa zaś, że w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5 %, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15 %. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, przypadek niezgodności może być uważany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uznawane za drobne. Należy zauważyć, że § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 dopuszcza możliwość uznania przypadków za drobną niezgodność jedynie w odniesieniu do podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1 tego aktu. Ten zaś przepis stanowi, że podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 (§ 2 ust 1 odnosi się wymogów pakietowych i wariantowych) są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) w art. 2 zdefiniowano "wymóg" (pkt 4) i "normę" (pkt 7). Wymóg oznacza wymóg w rozumieniu art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1122/2009, co w kontekście zasady wzajemnej zgodności oznacza każdy z wymogów w zakresie zarządzania wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzenia (WE) nr 73/2009 w ramach danego aktu, i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie. Przepis art. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich definiuje wzajemną zgodność jako zasadę wzajemnej zgodności w rozumieniu art. 2 pkt 31 rozporządzenia nr 1122/2009, która oznacza wymogi w zakresie zarządzania oraz dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 5 oraz art. 6 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wymogi podstawowe w zakresie zarządzania wymienione zostały w załączniku II w następujących obszarach: a) zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin, b) środowisko, c) dobrostan zwierząt. Z kolei kwestie definicji dobrej kultury rolnej reguluje art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III, uwzględniając szczególne cechy odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarki rolnej, użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Państwa członkowskie nie określają wymogów minimalnych, które nie są przewidziane w tych ramach. Normy wymienione w trzeciej kolumnie załącznika III są dobrowolne z wyjątkiem przypadków gdy: a) państwo członkowskie przed dniem 1 stycznia 2009 r. określiło dla takiej normy wymóg minimalny dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska; lub b) przepisy krajowe dotyczące tej normy są stosowane w państwie członkowskim. Natomiast pojęcie normy zawarte w art. 2 pkt 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich odwołuje się do definicji "normy" w rozumieniu art. 2 pkt 34 rozporządzenia nr 1122/2009 czyli norm określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz załącznikiem III do tego rozporządzenia, jak również zobowiązań odnośnie do trwałych użytków zielonych określonych w art. 4 wymienionego rozporządzenia. W żadnym z powołanych przepisów: art. 4, 5 oraz 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz załączników nr II, czy III do tego aktu nie mówi się o wymogu dotyczącym minimalnej obsady drzew. Czyli ten ostatni wymóg nie jest wymaganiem podstawowym w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (wymogiem w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 przypadki drobnej niezgodności odnosi zatem do podstawowych wymagań, które to pojęcie nie obejmuje wymogu zapewnienia minimalnej obsady stanowiącego wymóg dla poszczególnych pakietów i ich wariantów (zob. np. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2553/14, czy z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2459/15. Godzi się przy tym zauważyć, że skarżący (tudzież skarżący kasacyjnie) operuje brakiem rozumienia pojęć nieprawidłowości i niezgodności, najwyraźniej je utożsamiając i traktując zamiennie. Tymczasem pojęcie niezgodności według art. 2 pkt 2 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że przez niezgodność należy rozumieć niezgodność w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1122/2009 czyli wszelką niezgodność z wymogami oraz normami. Nieprawidłowość odnieść należy natomiast do uchybienia wymaganiom dla poszczególnych pakietów i wariantów, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność. Powoływany § 24 rozporządzenia nr 73/2009 w ust. 1 mówi o szczegółowych zasadach dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23 ( przypadki niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska – zasady wzajemnej zgodności) oraz w ust. 2 o niezgodnościach, co oznacza że odnosi się do przypadków naruszenia podstawowych wymagań (wymogów i norm). Reasumując, nie było podstaw do traktowania naruszenia w postaci braku minimalnej obsady jabłoniami jako naruszenia podstawowego wymogu (wymagania) stanowiącego niezgodność, a w konsekwencji oceny jej charakteru, to jest rozmiaru, zasięgu i trwałości, a więc np. czy jest drobna w rozumieniu § 24 rozporządzenia nr 73/2009. Naruszenie to należało oceniać w kategoriach nieprawidłowości. Sąd nie stwierdza również nieprawidłowości w postępowaniu organów w zakresie przypisania stwierdzonym w wyniku kontroli na miejscu nieprawidłowościom na działce rolnej D właściwych kodów w pakiecie 2 rolnictwo ekologiczne wariant 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności): E2 – materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań i E7 – nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów. Pierwsza niezgodność nie jest kwestionowana. Co do drugiej, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że pojęcie "minimalnej obsady" dotyczy wszystkich występujących na działce nasadzeń, bez względu na to czy spełniają one wymagania dotyczące ich jakości. Zdaniem sądu "minimalna obsada" w danym przypadku sadów jabłoni, odnosi się do tych drzew, które spełniają warunki w zakresie wysokości, grubości i ukorzenienia, o których mowa § 9 ust 2 pkt 3a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Nie ma przeszkód, aby w zależności od stwierdzonego stanu faktycznego na działce, kody te stosować rozłącznie, to jest tylko E2 skoro w przepisach jest mowa o minimalnej obsadzie i rolnik może dowolnie zwiększać liczbę drzew, a nadto przewidziana jest tolerancja 5 %, tylko E7, gdy nie ma jednocześnie zastrzeżeń co do jakości drzew, przy braku spełnienia ich minimalnej ilości, lub łącznie E2 i E7, tak jak w niniejszej sprawie. Bynajmniej nie stanowi to "kaskadowego" przypisywania nieprawidłowości, lecz obiektywne stwierdzenie braku spełnienia wymagań w ramach pakietu i wariantu. Tego rodzaju nieprawidłowość prawidłowo skutkowała 100 % sankcją, co wynika z przepisów przywołanych wcześniej. Odwoływanie się w tym zakresie przez prokuratora do regulacji z art. 70 rozporządzenia nr 1122/2009 jest nieuprawnione, jako, że po pierwsze dotyczy ono innej płatności, a po drugie nawiązuje do niezgodności, w rozumieniu jaki wyżej przedstawiono, a więc stanu, który w niniejszej sprawie nie zaistniał. W ocenie Sądu nie sposób zarzucić w niniejszej sprawie wadliwości raportu sporządzonego z czynności na miejscu, a w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych, jako, że spełnia on wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach PROW na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U.2014.1493), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 32 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, oczywiście w odniesieniu do zastanego stanu faktycznego w kontrolowanym gospodarstwie rolnym. Raport z kontroli z dnia 10 lipca 2014 r., przeprowadzonej u skarżącego obiektywnie przedstawiał stan zagospodarowania działek w jego gospodarstwie rolnym oraz zawierał jego oświadczenia. Skarżący miał do raportu wgląd oraz możliwość złożenia zastrzeżeń. W orzecznictwie podkreśla się znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności, o czym świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07). Skarżący nie przedstawił dowodów, które pozwoliłyby zakwestionować ustalenia faktyczne poczynione przez organ właśnie w oparciu o dane wynikające z tego dokumentu. Wbrew zarzutom skargi, organy nie dopuściły się w prowadzonym postępowaniu naruszenia wskazanych tam przepisów k.p.a., które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Jeśli chodzi o postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, to kwestia postępowania dowodowego uregulowana jest w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a więc odmiennie od regulacji k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Całkowicie bezpodstawne są w tym świetle, jak też przez pryzmat poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności stwierdzenia nieprawidłowości na działce rolnej D, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 64 § 2 k.p.a. czy art. 50 § 1 k.p.a.. Zdaniem Sądu przytoczone wyżej regulacje modyfikujące sposób działania organu jakim jest agencja płatnicza, to na beneficjenta został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego twierdzeń oraz uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11). Wprawdzie jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 października 2016 r. w sprawie II GSK 575/15, nie oznacza to, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co do zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności, co też podnosi skarżący. Jednakowoż, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie przesłanek do takiego działania nie było, a organy prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny, dokonując jego analizy w oparciu o wniosek z 2014 r. oraz wyniki kontroli na miejscu. W ocenie Sądu, również uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., w którym to organ odwoławczy prawidłowo wskazał podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, podstawę skutecznego zarzutu nie może zaś stanowić odmienny pogląd strony skarżącej na wyniki postępowania administracyjnego oraz zakres niezbędnych czynności organu, zwłaszcza, że sam nie przedstawia dowodów pozwalających na dokonanie odmiennych ustaleń. Reasumując zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji odpowiada prawu, co mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.