I SA/Rz 487/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Bożena Wieczorska Sędziowie Asesor Małgorzata Niedobylska NSA Jacek Surmacz /spr./ Protokolant sek.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 22 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2006r. nr [...] - oddala skargę - I SA/Rz 487/06 UZASADNIENIE Regionalna Izba Obrachunkowa, uchwałą z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...], na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5 i art. 12 ust. 2 oraz art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001r., nr 55, poz. 577 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdziła nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2006r. nr [...]w sprawie "zwolnienia z podatku od nieruchomości w ramach zasady de minimis". W uzasadnieniu swojej uchwały RIO wskazała, że we wspomnianej uchwale z dnia [...] marca 2006r. Rada Gminy, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2002r., nr 9, poz. 84 ze zm.), ustaliła zwolnienia z podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców oraz zasady ich udzielania. Zgodnie z postanowieniami § 6 ust. 2, zwolnienia o których mowa w ust. 1 przysługują na okres od 12 do 60 miesięcy w pełnej wysokości zobowiązania podatkowego, pod warunkiem utrzymania zwiększonego poziomu zatrudnienia przez cały okres zwolnienia oraz kolejnych 12 miesięcy. Określono, iż zwolnienia ustalone przedmiotową uchwałą (§ 8 ust. 4) wchodzą w życie od 1 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym przedsiębiorca złożył dokumenty potwierdzające utworzenie nowych miejsc pracy, oraz termin na składanie wniosków o skorzystanie z pomocy "de minimis" do dnia 31 grudnia 2006r. Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych Rada Gminy może w drodze uchwały wprowadzić inne zwolnienia ustawowe, niż ustalone w art. 7 ust. 1 oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. nr 123, poz. 1291) zasady dopuszczalności udzielania pomocy publicznej określają przepisy: art. 36, art. 73 oraz art. 86-89 i art. 296 Traktatu WE, bowiem z dniem 1 maja 2004r. warunki dopuszczalności pomocy publicznej i zasady jej nadzorowania określają właściwe w tym zakresie przepisy prawa wspólnotowego. Zwolnienia z podatku od nieruchomości, o których mowa w uchwale Rady Gminy , ze względu na zakres i charakter zwolnień, stanowi pomoc de minimis, o której mowa w art. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis (Dz.Urz. WE L 10 z 13 stycznia 2001r.; powoływanego dalej jako: Rozporządzenie z 2001r.). Na podstawie art. 4 Rozporządzenia z 2001r. postanowienia tego rozporządzenia pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2006r. Po upływie okresu obowiązywania rozporządzenia systemy pomocy de minimis wchodzące w zakres rozporządzenia będą nadal z niego korzystać w ciągu sześciomiesięcznego okresu dostosowawczego. Wprowadzenie zatem przedmiotową uchwałą Rady Gminy zwolnień z podatku od nieruchomości na okres wykraczający poza powyższy termin tj. poza 31 grudnia 2006r. oraz sześciomiesięczny okres dostosowawczy pozostaje w sprzeczności z postanowieniami powołanych przepisów Rozporządzenia z 2001r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na uchwałę RIO wniosła gmina, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem, a także naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. art.: 7, 8 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i stwierdzeniu, że nie może on być wykonany w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że powodem uchwalenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy była potrzeba stworzenia instrumentu finansowego pobudzającego przedsiębiorczość, a w efekcie powstawanie nowych miejsc pracy na terenie Gminy. W § 11 uchwały został określony dzień, do którego przedsiębiorca chcący skorzystać z pomocy jest zobowiązany złożyć udokumentowany wniosek o udzielenie pomocy tj. najpóźniej do dnia 31 grudnia 2006r., gdyż ta data jest ograniczona prawodawstwem Unii Europejskiej. Ponieważ uchwała stanowi program pomocy de minimis, zgodnie z wymogiem ustawowym, określonym w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. nr 123, poz. 1291) projekt uchwały - przed jego skierowaniem pod obrady Rady Gminy) został zgłoszony przez wójta Gminy (pismo z dnia 3 marca 2006r. nr [...]) do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który pełni funkcję organu monitorującego udzielanie pomocy publicznej w Polsce i kontroluje zgodność postanowień zawartych w notyfikowanym projekcie m.in. z regulacjami Rozporządzenia z 2001r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów otrzymał projekt uchwały w dniu 7 marca 2006r. i nie wniósł co do niego żadnych zastrzeżeń. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe, co wprost wynika z jego uzasadnienia. Uchwała RIO w sposób oczywisty narusza przepisy art. 91 ust. ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie można dokonać prawidłowej oceny postanowień zawartych w uchwale Rady Gminy, będącej przedmiotem nadzoru, w zakresie ich zgodności z prawem, poprzez lakoniczne stwierdzenie "sprzeczności z postanowieniami ww przepisów", bez szczegółowego odniesienia do kwestii charakteru naruszenia prawa. Jeżeli bowiem doszło nawet do naruszenia prawa (z czym strona skarżąca się nie zgadza), to z całą pewnością nie miało ono charakteru rażącego naruszenia prawa. Tak lakoniczne uzasadnienie nie spełnia wymogów nałożonych przepisami art. art. 7, 8 i 107 § 3 K.p.a., znajdujących odpowiednie zastosowanie w sprawie na mocy art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na znaczenie zamieszczonego w rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego (wyrok z 18 kwietnia 2000r. III SA 397/00 - ONSA z 2001r., nr 3, poz. 117). Sąd w powołanym wyroku stwierdził, iż aby zastosować przewidziany przez art. 91 ustawy o samorządzie gminnym środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które - w jego ocenie - zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Niezależnie od powyższego przedmiotowa uchwała Rady Gminy nie narusza przepisów prawa, obowiązujących zarówno w dacie jej uchwalenia jak i w dacie podejmowania uchwały przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Do uchwały Rady Gminy ma zastosowanie Rozporządzenie z 2001r., dlatego w § 1 uchwały został zamieszczony stosowny przepis wskazujący na to Rozporządzenie. Wprawdzie przepisy Rozporządzenia z 2001r. pozostają w mocy do 31 grudnia 2006r., a po upływie okresu obowiązywania rozporządzenia, systemy pomocy de minimis, wchodzące w skład Rozporządzenia będą nadal z niego korzystać w ciągu sześciomiesięcznego okresu dostosowawczego, jednakże jest bardzo prawdopodobne, że przed upływem 2006r. pojawi się nowa regulacja tj. rozporządzenie Komisji WE, w której zawarte będą zasady zastosowania art. 87 i art. 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis. Projekt takiego aktu prawnego publikowany jest na oficjalnej stronie internetowej Komisji Wspólnot Europejskich. Z projektu tego wynika, że same mechanizmy i zasady regulujące na szczeblu wspólnotowym udzielanie pomocy publicznej zawarte w przepisach Rozporządzenia z 2001r. potwierdzają możliwość kontynuacji udzielania pomocy publicznej na warunkach zgodnych z prawem wspólnotowym, także po 31 grudnia 2006r. oraz po upływie sześciomiesięcznego okresu dostosowawczego. Podkreślono, iż w § 11 przedmiotowej uchwały Rady Gminy zawarto zapis, że "przedsiębiorca, który chce skorzystać z pomocy de minimis, o której mowa w uchwale jest zobowiązany złożyć udokumentowany wniosek o udzielenie pomocy do dnia 31 grudnia 2006r. Nie ulega wątpliwości, że Rada Gminy ograniczyła czas, do którego przedsiębiorca, chcący skorzystać z pomocy de minimis jest zobowiązany złożyć udokumentowany wniosek o udzielenie pomocy. Tym samym przedsiębiorca, który złoży prawidłowo udokumentowany wniosek o udzielenie pomocy do dnia 31 grudnia 2006r. nabywa prawo do zwolnienia z mocy prawa, na warunkach określonych w uchwale, a zatem bez wpływu na jego prawo do zwolnienia, które jest tzw. prawem nabytym będzie to, że przepisy Rozporządzenia z 2001r. pozostają w mocy do 31 grudnia 2006r. Podkreślono, że organ podatkowy nie wydaje żadnej decyzji podatkowej, od której uzależnione byłoby prawo do zwolnienia. Należy również pamiętać o tym, że okres obowiązywania przedmiotowej uchwały Rady Gminy jest rozumiany jako moment udzielenia pomocy (nawet na lata następne), czyli de facto przystąpienia beneficjenta do niego. Zatem przedsiębiorcy, którzy nabędą, w sposób wskazany w przedmiotowej uchwale, prawo do określonej w nim pomocy, będą ją mogli bez przeszkód niejako "konsumować" także w kolejnych latach. W tej sytuacji utrata mocy Rozporządzenia z 2001r. pozostaje bez wpływu na prawo do zwolnienia z podatku od nieruchomości, jakie nabędzie z mocy prawa podatnik, który złożył prawidłowo udokumentowany wniosek o udzielenie pomocy w terminie wskazanym w § 11 uchwały Rady Gminy. Błędne jest więc stanowisko RIO jakoby wprowadzono postanowieniami uchwały zwolnienia na okres wykraczający poza termin 31 grudnia 2006r. oraz sześciomiesięczny okres dostosowawczy. Skarżąca zwróciła również uwagę na niekonsekwencje organu nadzoru, gdyż w Dz.Urz. Województwa publikowane są uchwały Rad Gmin: uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców tworzących nowe miejsca pracy; Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców tworzących nowe miejsca pracy; Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie Gminy, które również przewidują wprowadzenie zwolnień z podatku od nieruchomości na czas wykraczający poza okres obowiązywania Rozporządzenia z 2001r. i nie jest to kwestionowane przez RIO. Skarżąca ponadto zauważyła, iż również uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości w ramach zasady de minimis przewiduje niemal identyczne uregulowania jak uchwała Rady Gminy, a uchwała ta nie została zakwestionowana przez RIO. W odpowiedzi na skargę RIO wniosło o jej oddalenie, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreśliło, że utrata mocy wiążącej aktu normatywnego, zgodnie z którym ma być udzielana pomoc, uniemożliwia jej udzielanie, a uchwała Rady Gminy taką pomoc wprowadzająca pozostanie w sprzeczności z prawem i jest bezprzedmiotowa. Uchwała winna mieć umocowanie w obowiązującym prawie, a wskazywany w skardze projekt aktu prawnego publikowany na stronach internetowych Komisji WE nie może stanowić podstawy udzielania zwolnień z podatku od nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Wbrew zarzutom zawartym w skardze odnośnie niepełnego uzasadnienia aktu nadzorczego Sąd, zauważając nadmierną lakoniczność tego uzasadnienia, nie podziela jednak zarzutu, iż RIO nie wykazało sprzeczności uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2006r. z prawem. Uzasadnienie to spełnia wymogi pozwalające dokonać jej kontroli pod względem jej zgodności z prawem. Z mocy art. 1 § 1, § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej obejmującej m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przytoczone unormowanie ustawowe powoduje, że poza zakresem sprawy sądowo-administracyjnej są kwestie wykraczające poza ocenę zgodności z prawem, a dotyczy to w szczególności motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę (stworzenie instrumentu finansowego pobudzającego przedsiębiorczość, a w efekcie powstawanie nowych miejsc pracy). Nieuzasadniony jest również zarzut, że RIO błędnie uznała, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z przepisami Rozporządzenia z 2001r. Art. 4 tego rozporządzenia stanowi, że pozostaje ono w mocy do 31 grudnia 2006r., zaś po upływie okresu obowiązywania systemy pomocy de minimis wchodzące w zakres niniejszego rozporządzenia będą nadal z niego korzystać w ciągu sześciomiesięcznego okresu dostosowawczego. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, jak to trafnie zauważyła RIO, że programy pomocy de minimis w ramach tego rozporządzenia będą nadal z niego korzystać tylko do 30 czerwca 2007r. Nie do przyjęcia jest teza skarżącej Gminy, że spełnienie przez przedsiębiorcę warunków uprawniających do zwolnienia spowoduje z mocy prawa nabycie tego zwolnienia i będzie to prawo nabyte, które może być niejako "konsumowane" nawet poza termin 30 czerwca 2007r. Po pierwsze trzeba podkreślić, że brak podstaw do twierdzenia, że jeśli przedsiębiorca w terminie do 31 grudnia 2006r. złoży prawidłowo udokumentowany wniosek to nabędzie to prawo w tym rozumieniu, iż będzie mógł z niego korzystać ponad 30 czerwca 2007r. Udzielenie przedmiotową uchwałą pomocy de minimis nastąpiło w systemie Rozporządzenia z 2001r. i ten program nie może korzystać z tego systemu ponad datę: 30 czerwca 2007r. Powoływanie się przez skarżącą Gminę na uchwały: Rady z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców tworzących nowe miejsca pracy, Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców tworzących nowe miejsca pracy, Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy Boguchwała, jako te które również przewidują wprowadzenie zwolnień z podatku od nieruchomości na czas wykraczający poza okres obowiązywania rozporządzenia z 2001r. i nie jest to kwestionowane przez RIO jest chybione, gdyż zawierają one postanowienia, że obowiązują do dnia 31 grudnia 2006r. Obowiązywania danej uchwały nie można utożsamiać z postanowieniem, że udokumentowany wniosek przedsiębiorca może złożyć tylko do 31 grudnia 2006r., gdyż w ten sposób doszłoby do obejścia przepisu 4 Rozporządzenia z 2001r. Podzielić należy stanowisko RIO, że projekt nowego rozporządzenia nie stanowi przepisu prawa i w związku z tym nie był przedmiotem oceny RIO. Okoliczność, że prezes Urzędu Ochrony Konsumentów i Konkurencji nie zakwestionował projektu uchwały nie przesądza o jej zgodności z prawem. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę po myśli art. 151 p.p.s.a.