I SA/Rz 506/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] oddala skargę. Gmina Miasto wystąpiła ze skargą na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium RIO) nr {...} z dnia {...} czerwca 2020 r., którą stwierdzono nieważność § 3 uchwały Rady Miasta z dnia {...} maja 2020 r. nr {...}w sprawie zmiany uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Miasta T., trybu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania. W § 3 ww. uchwały nr {...} Rada Miasta upoważniła Przewodniczącego Rady Miasta do sporządzenia i ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Miasta, trybu prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania. W ocenie Kolegium RIO postanowienie § 3 ww. uchwały uznać należało za nieważne, jako sprzeczne z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tekst jednolity powinien być ogłoszony przez organ, których wydał dany akt, a więc Radę Miasta . W skardze Gmina zarzuciła naruszenie przez organ nadzoru art. 16 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada nie mogła delegować na Przewodniczącego Rady kompetencji do sporządzenia i ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały. Powołany przepis nie wyklucza takiego przeniesienia kompetencji. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przewodniczący jest odpowiedzialny za organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o braku umocowania prawnego dla powierzenia przewodniczącemu rady gminy sporządzenia i ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie pomimo, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zostało sporządzone z pewnymi uchybieniami proceduralnymi. Naruszenia te nie były jednak na tyle istotne, aby konieczne było jego uchylenie, tj. zastosowanie przez Sąd środka określonego w art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej określanej "p.p.s.a.". Uchwała Rady Miasta w zakresie, w jakim upoważniła Przewodniczącego Rady Miasta do sporządzenia i ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały, była bowiem sprzeczna z prawem. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej zwanej: "u.s.g."), art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), który w zakresie spraw finansowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, o czym orzeka organ nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g.). Regionalna Izba Obrachunkowa kontrolowała pod kątem zgodności z prawem uchwałę Rady Miasta i zakwestionowała zgodność z prawem postanowienia dotyczącego opracowania tekstu jednolitego nowelizowanej uchwały. W minimalnym zakresie dopełniła wymagań określonych w przepisach art. 91 ust. 3 u.s.g., ale dla jasności przekazu i realizacji zasady przekonywania powinna przedstawić szerszy wywód co do powodów prawnych sprzeczności § 3 kontrolowanej uchwały z prawem, w szczególności w odniesieniu do struktury prawnej organów jednostki samorządu terytorialnego oraz uprawnień poszczególnych organów, w tym tych, którym ustawodawca powierzył przyjmowanie aktów prawa miejscowego obowiązujących na terytorium danej gminy. Wyraźnie bowiem do kwestii tej nawiązuje sporna między stronami regulacja z art. 16 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Organ nadzoru powinien też rozwinąć temat delegacji uprawnień przez gminę i jej organy na inne podmioty, w tym w kwestii uprawnień prawotwórczych, odnieść się do warunków, których spełnienie umożliwia delegację kompetencji, a także przeanalizować, czy nie było takiej podstawy prawnej w u.s.g. lub innym akcie normatywnym oraz przedstawić wynik analizy i rozumowania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wymagały tego określone w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady: zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1); informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, które powinno być należyte i wyczerpujące (art. 9); przekonywania, które powinno wyjaśniać zasadność przesłanek, którymi kierował się organ nadzoru (art. 11). W rozstrzygnięciu nadzorczym powinno znaleźć się szersze nawiązanie do odnośnych przepisów u.s.g. oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Pomimo jednak braku dopełnienia powyższych wymagań natury proceduralnej uchwała Kolegium RIO co do podjętego rozstrzygnięcia okazała się zgodna z prawem. W myśl art. 16 ust. 2 zdanie 1 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Jak każdy podmiot publiczny działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Uczestniczy w kreacji prawa powszechnie obowiązującego na obszarze jego działania (art. 87 ust. 2 i art. 94), ale również sam podlega prawu powszechnie obowiązującemu w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1). W myśl art. 88 ust. 2, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. W obecnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) teksty jednolite aktów normatywnych innych niż ustawa ogłasza organ właściwy do wydania aktu normatywnego. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje organ właściwy do dokonania tych czynności, a więc przygotowania obwieszenia z załącznikiem ujednoliconego tekstu znowelizowanego aktu normatywnego (zob. § 101 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. z 2016 r. poz. 283), który zostanie opublikowany we właściwym dzienniku urzędowym. Organ ten w przypadku aktów prawa miejscowego w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) nie został wymieniony (wskazany) wprost z nazwy, dlatego każdorazowe jego ustalenie wymaga sięgnięcia do właściwej ustawy określającej organy uprawnione do uchwalania aktu prawa miejscowego. W u.s.g., spośród organów gminy wymienionych w art. 11a, kompetencje te przysługują - w zależności od rodzaju aktu - zasadniczo radzie gminy (art. 15 ust. 1, art. art. 18 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1) albo wyjątkowo wójtowi (art. 41 ust. 2). Dlatego też organem uprawnionym do sporządzenia i skierowania do ogłoszenia w formie obwieszczenia tekstu jednolitego jest zasadniczo rada gminy, a wyjątkowo wójt, w relacji do wydanych przez siebie przepisów porządkowych. Uprawnienie takie z mocy ustawy nie przysługuje przewodniczącemu rady gminy, którego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Żadne względy natury praktycznej nie pozwalają uznać go za organ właściwy wymieniony w art. 16 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, do której to ustawy wprost odwołuje się ustawa o samorządzie gminnym w art. 42, przez co Rada Miasta nie powinna mieć trudności ze zidentyfikowaniem warunków sporządzania tekstu jednolitego uchwały. Powołane ustawy nie przewidują możliwości delegowania na przewodniczącego rady ww. uprawnień. Do podjęcia uchwały o treści, jak zakwestionowana przez organ nadzoru, rada gminy (gmina) musiała by posiadać wyraźną podstawę prawną. Nie wystarczy stwierdzenie, jak sformułowane w odpowiedzi na skargę, że w art. 16 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) nie zawarto takiego zakazu (wykluczenia), ponieważ Rada powinna wskazać konkretny przepis prawa, który by na to pozwalał, a nie tego zakazywał. Stanowisko Gminy stanowiłoby bowiem zaprzeczenie konstytucyjnej zasady legalności wyartykułowanej w art. 7 ustawy zasadniczej. Tymczasem żaden z przepisów u.s.g., ani żadna z metod wykładni prawniczych, a tym bardziej analogia do uprawnień np. Marszałka Sejmu odnośnie ustaw, nie pozwalają na przełamanie bezwzględnie obowiązującej i jednoznacznej treści art. 16 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Oznacza to więc, że tekst jednolity uchwały organu gminy może uchwalić tylko organ, który dany akt wydał. W okolicznościach, których dotyczy kontrolowana przez organ nadzoru uchwała, powinna tego dokonać Rada Miasta. To, że jest to organ kolegialny, przez co wykonanie w istocie czynności o charakterze techniczno-kancelaryjnym może stanowić pewne wyzwanie, nie stwarza wystarczającej podstawy do odejścia od literalnego rozumienia treści powołanego przepisu. Wszak projekt takiego tekstu (obwieszczenia z załącznikiem jednolitego tekstu uchwały) może zostać od strony techniczno-kancelaryjnej opracowany np. przez wójta w (zob. art. 30 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), a nawet przez przewodniczącego rady w ramach uprawnień określonych w art. 19 ust. 2 u.s.g., ale jego przyjęcie i skierowanie do publikacji należy tylko do rady. Z podanych względów kontrolowana przez Kolegium RIO uchwała Rady Miasta w zakresie postanowienia zawartego w § 3 była zatem sprzeczna z prawem w sposób istotny, w szczególności z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Podjęto ją bowiem bez podstawy prawnej. Prawidłowo zatem organ nadzoru stwierdził jej nieważność w tym zakresie. Co znamienne, w samej uchwale nie powołano przepisu ustawowego, który mógłby stanowić podstawę dla uchwalonego aktu delegacyjnego. Z podanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalono.