I SA/Rz 527/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Piotr Popek / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi spółki "A" sp. z o.o. z siedzibą w P. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny kryteriów horyzontalnych wniosku o dofinansowanie projektu pn."..." oddala skargę. "A" sp. z o.o. w P. (dalej: wnioskodawca/skarżąca) wniosła skargę na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: WUP/organ) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], w przedmiocie nie uwzględnienia protestu dotyczącego negatywnej oceny merytorycznej w zakresie kryteriów horyzontalnych tj. zgodności z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn oraz zgodności z właściwymi politykami i zasadami wspólnotowymi oraz prawodawstwem wspólnotowym. Powyższe rozstrzygnięcie nastąpiło w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskodawca, w ramach programu operacyjnego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2014 – 2020 w ramach konkursu nr [...] na lata 2014-2020 Działanie nr 7.6 Programy profilaktyczne i zdrowotne, złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt. [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 roku [...] Wojewódzki Urząd Pracy poinformował skarżącą, o niespełnieniu kryterium wyboru projektów. W dniu [...] lipca 2017 r. (data wpływu) skarżąca złożyła protest, w którym podniosła, że nie zgadza się z oceną Komisji Oceny Projektów wskazującą, iż kryterium nie zostało spełnione oraz, iż dokonana ocena nie jest adekwatna do rzeczywistej zawartości informacji podanych we wniosku. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., opisanym na wstępie, organ poinformował skarżącą, iż w/w protest nie został uwzględniony. Rozpoznając protest organ stwierdził, że kierując się brzmieniem kryterium zgodności z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn (na podstawie standardu minimum) w porównaniu z zapisami we wniosku o dofinansowanie, nie można było uwzględnić argumentów dotyczących spełnienia kryteriów horyzontalnych. Wskazał, że według Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, we wniosku powinny znaleźć się informacje, które potwierdzają istnienie albo brak barier równościowych w obszarze zasięgu oddziaływania projektu. Oceniana jest diagnoza zawarta we wniosku, w kontekście ewentualnych nierówności w sytuacji kobiet i mężczyzn. Oznacza to zdaniem rozpatrującego protest, że dane w diagnozie powinny być przedstawione w podziale na płeć, powiązane z obszarem tematycznym interwencji i należycie zinterpretowane. We wniosku powinna znaleźć się odpowiedź na pytanie, czy któraś grupa znajduje się w gorszym położeniu, ma utrudniony dostęp do jakichś dóbr, a takich informacji we wniosku nie było. Zawarte tam twierdzenie, że kobiet jest więcej o 4% niż mężczyzn, nie jest zdaniem oceniającego wystarczającą diagnozą stanu rzeczy. Odnośnie opisu grupy docelowej, która zdaniem skarżącej została dookreślona na podstawie dokumentacji projektowej, organ zauważył, że zapisy wniosku nie zawierają źródłowych danych potwierdzających liczebność grupy docelowej oraz jej istotne cechy, w tym proporcje kobiet i mężczyzn. Podkreślił, że dodatkowe wyjaśnienia zawarte w proteście, obejmujące informacje niewynikające z treści wniosku, nie mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu protestu. Zdaniem oceniającego protest, informacja wskazana we wniosku, iż spotkania odbędą się w miejscach, do których dostęp mają kobiety i mężczyźni, oraz że zaproszenia do udziału w projekcie zostaną wystosowane do takiej samej liczby kobiet i mężczyzn nie jest przestrzeganiem zasady równości szans. Co do oceny spełnienia kryterium równościowego w zakresie zarządzania projektem, oceniający protest, zgodził się z opiniującymi z KOP, że przedstawiony we wniosku opis nie jest przykładem równościowego zarządzania. Zauważył, że sama skarżąca przyznała, iż opis we wniosku został podany zbyt lakonicznie, a poza tym dokonuje dodatkowych wyjaśnień, które nie wynikają z wniosku i nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie protestu. Organ stanął na stanowisku, że wbrew twierdzeniom skarżącego, z zapisów wniosku nie wynika, aby wskazano na niewidoczność kwestii płci w ochronie zdrowia. Skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na informację WUP z dnia [...] sierpnia 2017 r. domagając się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia - oceny oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej dokonana ocena w zakresie wskazanych wyżej kryteriów nie uwzględniała wszystkich zapisów umieszczonych w złożonym wniosku o dofinansowanie oraz nie uwzględniała wymuszonych działań wnioskodawcy, wynikających z zapisów dokumentacji konkursowej. Ponadto zarzuciła, że ocena została dokonana tendencyjnie, bez zrozumienia zawartych we wniosku zapisów, a wyjaśnienia złożone w proteście bezpodstawnie odrzucono. Wskazała skarżąca, że oszacowania grupy docelowej 203 tys. osób dokonała na podstawie publikowanych danych statystycznych. Następnie dokonała dookreślenia grupy docelowej w sposób wskazany we wniosku według wymagań regulaminowych z podziałem na grupy wiekowe. Na podstawie publikowanych danych statystycznych jak mogła najdokładniej oszacowała udział kobiet w tej populacji, których jest średnio o 4 % więcej niż mężczyzn. Podniosła dalej skarżąca, że oceniający nie zauważyli, że we wniosku jednoznacznie wskazała, iż kobiety i mężczyźni z grupy docelowej są w takiej samej sytuacji w obszarze badań kolonoskopowych, co potwierdza zapis dotyczący "tabu" jakim jest profilaktyka raka jelita grubego oraz sama choroba. Zdaniem skarżącej, wysłanie zaproszeń na badania kolonoskopowe do takiej samej liczby kobiet i mężczyzn, w tym przypadku zmniejsza barierą równościową - niewidoczność kwestii płci w ochronie zdrowia, mimo, że kultura dbania o zdrowie wśród kobiet i mężczyzn jest zupełnie inna. Przy większej o 4% populacji kobiet równe ilościowe potraktowanie mężczyzn, według skarżącej zmniejsza tę barierę równościową i wyrównuje szanse obu płci. Zwróciła nadto uwagę, że wykazała tę barierę poprzez nierówny udział kobiet i mężczyzn w zabiegach i spotkaniach informacyjnych uwidoczniony we wskaźnikach projektu. Skarżąca przyznała, że zapis we wniosku o sposobie zarządzania jest może zbyt lakoniczny, ale jak podkreśliła, w polityce kadrowej na co dzień stosuje standardy równości szans i nie występuje u niej bariera tzw. "szklanego sufitu", co potwierdza załączony do protestu wyciąg z KRS. Uznała więc, że pokazanie podziału ról w kadrze projektu wydawało się za wystarczające do wykazania równości szans. W odpowiedzi na skargę WUP wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem kwestionowana nią kontrola oceny projektu skarżącej nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Dla przypomnienia regulacji odnoszących się do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016, poz. 217 t.j. - dalej: ustawa wdrożeniowa) w przypadku nie uwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a). Według regulacji art. 61 ust. 8 ustawy. w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które są zapisane w ustawie wdrożeniowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy.). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów (...). Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy.), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy). Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez WUP oceny wniosku skarżącej w zakresie kryteriów horyzontalnych, a przede wszystkim w zakresie zgodności z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu rozpoznającego protest, podtrzymującego stanowisko oceniających wniosek, że wniosek o dofinansowanie nie mógł otrzymać pełnej liczby punktów gdyż zawiera ewidentne braki i nie sprostał wymaganiom stawianym uczestnikom konkursu przez Regulaminu konkursu nr [...] dla Działania 7.6. (dalej: Regulamin konkursu). Przypomnieć należy, że zgodnie z pkt 2.9.1 Regulaminu konkursu skarżąca zobowiązana była przedstawić we wniosku o dofinansowanie projektu sposób realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami w ramach projektu. Szczegółowe warunki m.in. dobre praktyki dotyczące realizacji w projektach zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami oraz zasady równości szans kobiet i mężczyzn zawarte zostały w Wytycznych w zakresie realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami oraz zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach funduszy unijnych na lata 2014-2020. Zgodnie z punktem 2.9.3 Regulaminu wniosek o dofinansowanie projektu podlegał weryfikacji pod kątem zawartych w nim informacji, uzasadnienia oraz sposobu realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami w ramach projektu. Regulamin wyraźnie stanowił, że projekt powinien zawierać analizę uwzględniającą sytuację mężczyzn i kobiet na danym obszarze oraz ocenę wpływu projektu na sytuację płci. Natomiast wyniki przeprowadzonej analizy powinny być podstawą do planowania działań i doboru instrumentów, adekwatnych do zidentyfikowanych problemów. Ocena zgodności projektu z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn odbywa się na podstawie standardu minimum, do którego instrukcja znajduje się w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu. Kryteria oceny zawarte zostały w pięciu pytaniach wskazanych w Karcie Oceny Formalno-Merytorycznej (KOFM) dla Działania 7.6. Aby uzyskać wynik pozytywny, czyli spełnić kryterium horyzontalne, należało uzyskać co najmniej 3 punkty za treść udzielonych odpowiedzi. Zdaniem Sądu zawartość informacji i danych zawartych w tym zakresie we wniosku, nie respektuje wskazań kryteriów oceny bowiem jest niepełne, nie zawiera odpowiedniej diagnozy i analizy, a informacje podane w proteście czy w skardze nie mogły być brane pod uwagę. W szczególności należy wskazać, że skarżąca dookreśliła grupę docelową do której skierowany jest projekt ubiegający się o dofinansowanie poprzez przeniesienie zapisów z punktu 2.3 Regulaminu konkursu, uwzględniając ograniczenia wynikające z realizowanych programów profilaktycznych, w tym wypadku w zakresie Programu profilaktyki raka jelita grubego. W odniesieniu do tak dookreślonej grupy docelowej nie było informacji dotyczących istnienia czy też nie barier równościowych, analizy uwzględniającej sytuacji mężczyzn i kobiet na danym obszarze, w poszczególnych grupach docelowych oraz ocenę wpływu projektu na sytuację płci oraz podejmowanych działań. Rzucający się w oczy jest brak diagnozy w jakiej sytuacji znajdują się mężczyźni i kobiety z grup docelowych, a kontekście realizowanego projektu. Nie spełnia wymogu należytej diagnozy omawianego zagadnienia odwołanie się li tylko do statystycznej nadreprezentowalności kobiet na obszarze oddziaływania projektu. Nie można też uznać za adekwatne działania, kierowanie informacji w równej mierze do kobiet i mężczyzn i zapewnienie równej dostępności obu płci do tej informacji poprzez umieszczanie jej (informowanie) w miejscach, do których mają taki sam dostęp. Zaprezentowane wyżej zapisy Regulaminu konkursu stawiały skarżącej zadanie, nie tyle podanie liczby kobiet i mężczyzn, ale przede wszystkim, udzielenie odpowiedzi (diagnoza) m.in. na pytania czy któraś z tych grup znajduje się w gorszym położeniu i jakie są tego przyczyny. Notabene, w ocenie Sądu, stanowisko skarżącej jest w tej mierze niespójne, bowiem z jednej strony podkreśla, że w obszarze tematycznym bariery równościowe nie występują, a z drugiej podnosi, że podjęte działania, choćby sposób przekazu informacji o programie takie bariery eliminuje. Podobnie ocenić należy stanowisko skarżącej co do spełnienia kryterium równościowego w zakresie zarządzania projektem. We wniosku o dofinansowanie wskazano tylko, że zajmują się tym osoby reprezentujące wszystkie, potencjalne grupy dyskryminowane, co jak przyznała skarżąca, może być w świetle wskazanych wyżej wymagań za niewystarczające. Tymczasem zgodnie z wymaganiem konkursu, we wniosku o dofinansowanie projektu powinna znaleźć się informacja, w jaki sposób planuje się zapewnić realizację zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach procesu zarządzania projektem. Informacja ta powinna zawierać propozycję konkretnych działań, jakie zostaną podjęte w projekcie w tym obszarze, a takich informacji we wniosku skarżąca nie zawarła. W świetle przeprowadzonych rozważań, zdaniem Sądu, zarzuty skargi niewłaściwej oceny przez organ kryteriów równościowych w zakresie dostępności projektu i zarządzania projektem sprowadzają się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślenia wymaga, że ocena członków komisji jak i oceniającego wniosek jest konsekwentna, logiczna i przekonująca, a przede wszystkim mająca oparcie przepisach składających się na system realizacji. Sąd nie stwierdza, aby naruszono regulacje w zakresie procedury konkursowej. Zaprezentowana ocena wniosku o dofinasowanie pod kątem omawianych kryteriów horyzontalnych jest rzetelna i bezstronna, w więc nie sposób mówić, aby naruszony został przepis art. 37 ustawy wdrożeniowej. Godzi się zauważyć, że merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały i w jakim stopniu o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w tego rodzaju sprawach, rzeczą Sądu jest skontrolowanie, czy podjęte rozstrzygnięcie jest wystarczająco przejrzyste i zrozumiałe, także w aspekcie zgodności z regułami logiki i doświadczenia życiowego, oraz zgodne z regułami konkursu – jednakowymi dla wszystkich uczestników. Nie dostrzegając zaś uchybień w powyższym zakresie, Sądowi pozostaje podzielić trafność dokonanej przez organ oceny złożonego przez skarżącą protestu, a w konsekwencji oceny projektu w toku niniejszego postępowania konkursowego, które przeprowadzono w sposób zgodny z przepisami prawa. Należy podkreślić także i to, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1500/11). Wobec tego skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu ciąży zawsze na wnioskodawcy. Uczestnictwo w konkursie oznacza, że uczestnik winien dopełnić szczególnej staranności w sporządzeniu wniosku dostarczając kompletnych danych czy informacji mogących mieć znaczenie dla jego oceny przez pryzmat określonych kryteriów. Nie jest bowiem możliwe ani uzupełnianie wniosku ani składanie dodatkowych wyjaśnień. Kierowanie się przeświadczeniem, że wniosek w danym zakresie jest kompletny, jak przyznała skarżąca choćby w zakresie kryterium równościowego w zarządzaniu projektem, oznacza, że poddaje się swobodnej ocenie opiniujących, którzy mogą mieć odmienny pogląd w tej mierze. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury i zasad wskazanych w Regulaminie konkursu, w związku z czym skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.