I SA/Rz 556/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Tomasz Smoleń / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości podatkowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi Z. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], o odmowie umorzenia zaległości podatkowej w podatku od nieruchomości. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: wnioskiem z 2 lutego 2015 r. J. G. zwróciła się do Burmistrza o umorzenie zaległości podatkowej z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2011-2013. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację finansową i podała, że jest osobą bezrobotną, jej mąż przebywa na zasiłku chorobowym, a na utrzymaniu mają troje dzieci w wieku szkolnym. Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...], Burmistrz K. odmówił J. G. i Z. G. umorzenia zaległości podatkowej w podatku od nieruchomości za lata 2011, 2012 oraz 2013. W uzasadnieniu organ podał, że J. i Z. G. są właścicielami nieruchomości położonej w K. przy ulicy J., gdzie zameldowanych jest dwoje dzieci, zaś trzeci syn zameldowany jest pod innym adresem. Ww. nabyli nieruchomość położoną w K. przy ulicy S., gdzie prowadzona jest od 2012 r. działalność gospodarcza sklep spożywczo-gastronomiczny, przez syna T. Nieruchomość ta nie była do chwili obecnej zgłoszona przez podatników do opodatkowania. Burmistrz wyjaśnił, że umorzenie podatku jest decyzją uznaniową i należy ją stosować tylko w wyjątkowych przypadkach. Za wyjątkowy przypadek uznaje się sytuację, w której podatnik nie mógł przewidzieć ani zapobiec. Sytuacji takiej J. G. nie przedstawiła. Organ ustalił, że podatnicy od lat nie płacą należnych podatków, a dodatkowo uchylają się od opodatkowania od powierzchni przeznaczonych pod działalność gospodarczą, co jest przedmiotem drugiego postępowania. Stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka "ważnego interesu publicznego" określona w art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; zwanej dalej O.p.). Umorzenie jest prawem, a nie obowiązkiem organu podatkowego i nawet w wypadku zaistnienia przyczyn społecznie lub gospodarczo uzasadnionych organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości. Od tej decyzji J. i Z. G. skierowali do SKO odwołanie, podpisane nazwiskiem G. Powołali się na trudną sytuację finansową, kredyt oraz egzekucję komorniczą. SKO decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że sytuacja J. i Z. G. nie jest dobra, ale nie można stwierdzić, że uiszczenie podatku zagroziłoby ich egzekucji. Podatnicy osiągają dochód, który pozwala na zapłatę tej zaległości. Nadto materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, że w ostatnim czasie nie wystąpiły żadne zdarzenia losowe, ani inne okoliczności, które można by było określić mianem "ważnego interesu podatnika" czy "interesu publicznego". Burmistrz rozpoznając sprawę zebrał niezbędny materiał dowodowy i przeprowadził postępowanie we właściwy sposób. Wydana decyzja zawiera wyjaśnienia przyczyn odmowy, zatem nie doszło do przekroczenia tzw. uznania administracyjnego. Z. G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję SKO z [...] kwietnia 2015 r. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podał, że wnosi o umorzenie zaległości podatkowej od nieruchomości za lata 2011-2013 ze względu na trudną sytuację rodzinną. Podniósł, że dochody, które osiąga przeznaczone są w dużej części na leczenie. Do skargi dołączył historię choroby. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które nie zostały przez skarżącego podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast art. 135 P.p.s.a. stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktu lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a.), b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a.). Po myśli art. 145 § 1 pkt 3) P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując w niniejszym postępowaniu oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa – określonym w art. 156 § 1 pkt 2 zdanie drugie K.p.a., co zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wyjaśnienie wymaga, że przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2015 r., sygn. II OSK 2573/13). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. G. w dniu 2 lutego 2015 r. zwróciła się do Burmistrza o umorzenie zaległości w podatku od nieruchomości za lata 2011-2013. Burmistrz po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z [...] marca 2015 r. odmówił J. G. i Z. G. umorzenia zaległości podatkowej w podatku od nieruchomości za lata 2011-2013. W odwołaniu od tej decyzji w nagłówku umieszczono imiona i nazwisko "Z. J. G.". Pod treścią odwołania umieszczono wydrukowane imiona i nazwisko "J. Z. G." i podpis zawierający nazwisko "G.". SKO decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli J. i Z. G. Skargę do WSA od tej decyzji złożył Z. G. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 220 § 1 O.p. od decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję (art. 223 § 1 O.p.), w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 223 § 2 pkt 1 O.p.). W kontekście przytoczonych regulacji należy przyjąć, że odwołanie jest pewnego rodzaju środkiem prawnym instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, który uruchamiany jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane z wyrażoną w art. 127 O.p. zasadą dwuinstancyjności postępowania, która oznacza, że strona postępowania niezadowolona z rozstrzygnięcia organu podatkowego pierwszej instancji może złożyć odwołanie do organu podatkowego drugiej instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o rozpatrzenie swojej sprawy. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 25 września 2001 r., sygn. III SA 913/00, niepubl., oraz z 19 marca 2002 r., sygn. III SA 1861/00, niepubl.). Z powyższego wynika, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania w postaci złożonego przez nią odwołania. Jako utrwalone należy przyjąć stanowisko doktryny i judykatury, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; por. też wyrok NSA z 25 maja 1984 r., sygn. II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51). W związku z powyższym należy przyjąć, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku NSA o/z we Wrocławiu z 13 lutego 1996 r. sygn. SA/Wr 477/95, LEX nr 26724), w którym stwierdzono, że wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności. Przenosząc powyższe rozważania do realiów przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że taka sytuacja zachodzi w przypadku zaskarżonej decyzji. Z umieszczonego w odwołaniu nagłówka i wydruku pod treścią tego pisma wynika, że zostało ono wniesione przez J. i Z. G. (k. 10 akt administracyjnych). To jednak z analizy złożonego odwołania nie można jednoznacznie stwierdzić kto tak naprawdę je złożył, gdyż pismo to zawiera jedynie podpis o nazwisku: "G." i nie ma drugiego podpisu, który potwierdzałby złożenie tego środka zaskarżenia również przez drugiego odwołującego. W konsekwencji nie wiadomo czy odwołanie zostało wniesione przez J. i Z. G. (jakby to wynikało z wydruku znajdującego się w nagłówku oraz pod treścią odwołania), czy też odwołanie zostało wniesione przez J. G. bądź Z. G. Mimo istnienia takich niejasności Kolegium nie skorzystało z uprawnienia określonego w art. 155 § 1 O.p., tj. nie wezwało J. i Z. G. do złożenia wyjaśnienia czy to oni wnieśli odwołanie i w dalszej konsekwencji nie uzupełniło go o brakujący podpis drugiego odwołującego. Przyjmując, że omawiany środek zaskarżenia został złożony przez obydwoje małżonków Kolegium rozpatrzyło ww. odwołanie i wydało zaskarżoną decyzję. Wbrew twierdzeniom Kolegium wskazanie w nagłówku i pod treścią odwołania wydruku zawierającego imiona i nazwisko stron (tj. J., Z. G.) nie jest równoznaczne z podpisaniem tego pisma przez obydwoje małżonków, gdyż podpis zawiera tylko nazwisko G. Mimo jednego podpisu pod odwołaniem, Kolegium przyjęło że zostało ono wniesione przez obydwoje małżonków G. W takiej sytuacji należałoby stwierdzić, że decyzja SKO wydana na podstawie odwołania zwierającego uchybienie formalne w postaci braku podpisu jednej strony - jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tej konfiguracji procesowej należy przyjąć, że odwołanie nie zostało złożone przez obydwoje małżonków G. od decyzji organu I instancji, zatem Kolegium nie posiadało kompetencji do rozpoznania odwołania J. i Z. G. i rozstrzygania przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym. Z tego powodu należy uznać, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, które należy ocenić jako rażące (oczywiste) w świetle powołanych powyżej przepisów procedury administracyjnej. Okoliczność ta wskazuje, że decyzja ta przy jej wydaniu została obarczona kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji SKO, co skutkuje tym, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Burmistrza z [...] marca 2015 r., o odmowie umorzenia zaległości podatkowej w podatku od nieruchomości. Nadmienić jeszcze wypada, że małżonkowie J. G. i Z. G. są współwłaścicielami nieruchomości. W związku z powyższym w świetle art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U z 2014 r., poz. 849 ze zm.) - ww. ponoszą co do zasady solidarną odpowiedzialność za zobowiązanie podatkowe z tytułu podatku od nieruchomości. Nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że wniosek o umorzenie zaległości w podatku od nieruchomości powinien być formalnie złożony przez każdego z małżonków - mimo, że obydwoje małżonkowie jako współwłaściciele nieruchomości odpowiadają solidarnie za zobowiązanie podatkowe wynikające z podatku od nieruchomości. W niniejszej sprawie wniosek o umorzenie zaległości w podatku od nieruchomości złożyła J. G., zatem to ona ma w tej sprawie interes prawny, natomiast drugi z małżonków Z. G. - ma interes faktyczny. Ustalenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, czyni bezprzedmiotowym obowiązek Sądu odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy do tego etapu administracyjnego postępowania, w ramach którego organ odwoławczy będzie zobligowany do ustalenia kto złożył odwołanie i w zależności od tego wyjaśnienia, ewentualne usunięcie braku formalnego odwołania przez jego podpisanie, co - jeśli nastąpi - będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia odwołania.