I SA/Rz 566/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./ Sędziowie WSA Tomasz Smoleń WSA Kazimierz Włoch Protokolant st. sekr. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 października 2011r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą M.B. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 2001 r. do października 2001 r. w łącznej kwocie 9.088,21 zł, w tym z tytułu: składek - 3.729,21 zł, odsetek liczonych na dzień wpływu wniosku tj. 24 lutego 2011 r. w kwocie: 5.359,00 zł., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2001 r. do października 2001 r. w łącznej kwocie 2.062,58 zł, w tym z tytułu składek 846,58 zł, odsetek naliczonych na dzień wpływu wniosku tj. 24 lutego 2011 r. w kwocie 1.216,00 zł., na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za ten sam okres w łącznej kwocie 651,61 zł w tym z tytułu składek 267,61 zł, odsetek naliczonych na dzień wpływu wniosku tj. 23 listopada 2010 r. w kwocie 384,00 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks .postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 2, 3, ust. 3a i 3b i w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Organ I instancji ustalił, że M.B. z dniem 27 maja 2009 r. wykreślił z ewidencji działalności gospodarczej, prowadzoną przez siebie od 13 listopada 1998 r. działalność gospodarczą prowadzoną pod nazwą " R. ". Ze złożonych przez niego zeznań podatkowych za lata 2007-2009 wynikało, że z tytułu prowadzonej działalności, jak też z tytułu innych źródeł nie uzyskał żadnych przychodów. Równocześnie ustalono, że nie posiada żadnych zaległości podatkowych, nie był zarejestrowany jako bezrobotny. Terminowo reguluje swoje zobowiązania wynikające z zaciągniętego kredytu, nie figuruje w ewidencji osób korzystających z pomocy finansowej. Obecnie utrzymuje się z drobnego handlu i pracy dorywczej z których uzyskuje dochód około 1.000,00 zł miesięcznie. Zamieszkuje samotnie, od 2003 roku pozostaje w separacji z żoną. Jest właścicielem samochodu osobowego marki Ford Mondeo rok produkcji 1994 oraz właścicielem domu o powierzchni 100 m2 wraz z działką o powierzchni 49 arów położony w H. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przyznając rację podatnikowi odnośnie nie podlegania przez niego w okresie od 15 lutego 2000 r. do 31 stycznia 2001 r. oraz od 1 listopada 2001 r. ubezpieczeniom, wskazał jednak, że powyższe zostało stwierdzone prawomocną decyzją a wysokość osiąganych dochodów nie miała wpływu na podstawę wymiaru składek, gdyż zgodnie z art. 18 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. podstawą wymiaru składek jest dochód zadeklarowany jednak nie niższy niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wskazał na uznaniowy charakter wydanej przez siebie decyzji, podkreślając, iż nawet w przypadku wystąpienia okoliczności uprawniających do skorzystania ze zwolnienia organ może, działając w granicach swobodnego uznania, wydać rozstrzygnięcie odmowne. Natomiast w niniejszej sprawie okoliczności takich nie stwierdzono, ani też podatnik we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy takich okoliczności nie podniósł. Reasumując organ wskazał, że wprawdzie dłużnik nie prowadzi działalności gospodarczej i nie dysponuje majątkiem mogącym stanowić skuteczne źródło egzekucji, jednak nie była prowadzona wobec niego żadna egzekucja, w związku z czym nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu M.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Na wstępie wskazał na niezasadność ustalenia składek, tłumacząc to faktem, iż działalność gospodarczą wyrejestrował w 2000 r. i wówczas nikt nie informował go o zaległościach. W urzędzie skarbowym dopełnił formalności związanych z wyrejestrowaniem dopiero w 2009 r. Od zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej wyjeżdżał za granicę w tym okresie deklaracjami VAT zajmowała się jego żona. Po rozmowie telefonicznej z nią dowiedział się, iż w 2001 r. wystawiła faktury na sprzedaż narzędzi co należało w jego ocenie potraktować nie jako prowadzenie działalności lecz jako jej likwidację. Wskazał również, iż w jego ocenie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek, na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2003 r. gdzie termin przedawnienia wynosił 5 lat. Przyjęcie natomiast przez organ 10-o letniego terminu przedawnienia na podstawie przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2003 r. stanowiło w jego ocenie złamanie zasady lex retro non agit. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż to przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i nie może w związku z tym przerzucać wynikającego z niej ryzyka żądając umorzenia powstałych w związku z nią zaległości. Zwrócił przy tym uwagę na wyjątkowy charakter instytucji umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu (ZUS) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07 - http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje, że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07. Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., który w art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przytoczona wyżej norma prawna wymaga poczynienia kilku uwag w celu wyjaśnienia należytego jej rozumienia. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 - str. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. (ibidem str. 198-199). Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (ibidem str. 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op. cit. str. 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wyżej wskazanym standardom. Decyzja ta została podpisana przez działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dyrektora – S.W. oraz przez innych pracowników: referenta – B.G., kierownika referatu ulg i umorzeń – L.C. oraz zastępcy Naczelnika Wydziału realizacji dochodów I.K. Podpisy wyżej wymienionych osób pojawiły się również obok podpisu zastępcy dyrektora M.G. złożonego pod decyzją poprzedzającą wydanie zaskarżonej decyzji. Wprawdzie obok stanowiska służbowego wymienionego obok podpisów osób nie wskazano w jakiej roli występowali w sprawie, ale samo ich zamieszczenie w obu wskazanych decyzjach świadczy o tym, że osoby te brały udział także w postępowaniu "drugo-instancyjnym" i już z tego powodu czyni zaskarżoną decyzję wadliwą, uzasadniając konieczność jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto zastrzeżenia Sądu budzi fakt, iż obie decyzje zostały podpisane przez kilka osób. Jak już wskazano wyżej rozstrzygnięcie to podpisało łącznie cztery osoby. Taki sposób procedowania pracowników organu budzi uzasadnione przypuszczenie, że rozstrzygnięcie to zostało podjęte przez organ kolegialny. Tymczasem statut Zakładu nie przewiduje udzielania przez Prezesa Zakładu upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ quasi-kolegialny. Powyższego nie zmienia również fakt, że podpisy zostały pogrupowane w sposób, który mógłby ułatwić wyodrębnienie nazwiska osoby, która podjęła decyzję w imieniu organu, od nazwisk pozostałych pracowników, którzy jedynie brali udział w jej przygotowaniu. Nawet gdyby przyjąć, że taka technika dowodzi różnej wagi podpisów figurujących w różnym miejscu decyzji, nie sposób nie zauważyć, że w miejscu, które w zaskarżonej decyzji zostało przeznaczone na podpis osoby (osób?) wydających w imieniu organu decyzję widnieją cztery podpisy (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 233/09, z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 804/09, z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 837/09, z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 838/09). Uwagi Sądu nie mógł ujść również fakt, że w aktach administracyjnych zalegają dwie decyzje organu z dnia [...] kwietnia 2011 r., z których każda nosi cechy oryginału i każda dotyczy tej samej sprawy. Obie decyzje wydane są w tym samym dniu, oznaczone tym samym numerem, powołują tą samą podstawę prawną, podmiot, przedmiot i rozstrzygnięcie, co wskazywałoby na to, że jedna z nich jest oryginałem druga zaś kopią, jednak zamieszczenie na nich własnoręcznych podpisów przeczy temu. Identyczna sytuacja ma miejsce w stosunku do decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tożsamości decyzji nie zmienia także fakt, iż pod jedną z decyzji wydanych przez organ figuruje podpis odpowiednio zastępcy dyrektora i dyrektora, a pod drugimi decyzjami także podpisy wcześniej wymienionych pracowników. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny z prawnego punktu widzenia i stanowi przyczynę uchylenia decyzji wydanej w wyniku pierwotnie złożonego wniosku oraz dodatkową przyczynę uchylenia decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl natomiast § 2 tego artykułu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych aby w tej samej sprawie mogły zapaść dwie, choćby identycznej treści decyzje. Każda bowiem decyzja z chwilą wydania rozpoczyna swój samodzielny byt, który może ustać dopiero z chwilą jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch identycznych decyzji powoduje, że w przypadku uchylenia decyzji na skutek rozpoznania środka odwoławczego w obrocie prawnym nadal pozostanie druga tej samej treści decyzja. Analogicznie przedstawiać się będzie sytuacja w przypadku wydania dwóch decyzji przez organ na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Także tu, wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jej uwzględnienie nie uchroni strony od skutków prawnych drugiej decyzji. Nie wdając się w spór co do treści wydanych w sprawie decyzji, z uwagi na to, że stwierdzone uchybienia czynią przedwczesnymi rozważania na temat meritum sprawy, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie rozpoznać wniosek w prawidłowym, jednoosobowym składzie i wydać jedno rozstrzygnięcie a w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przestrzegając wyżej wymienionych wymogów, rozpoznać wniosek, zachowując dodatkowo gwarancje bezstronności.