I SA/Rz 567/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Grzegorz Panek / spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" w Rzeszowie z dnia 3 marca 2014r. nr II/106/2014 w przedmiocie ustalenia zasad odpłatności za przejazdy postanawia - umorzyć postępowanie sądowe - Zgromadzenie Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" w Rzeszowie podjęło w dniu 3 marca 2014 r. uchwałę nr II/106/2014 w sprawie ustalenia zasad odpłatności za przejazdy środkami komunikacji zbiorowej w komunikacji MKS, obsługujących tereny gmin związkowych Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa". W podstawie prawnej uchwały podano art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2013 r. , poz. 385) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) - określanej dalej jako: u.s.g., art. 33a ust. 6 i art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.), art. 15 ust. 1 pkt 10 i pkt 11 ustawy z dnia 16 października 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) oraz § 16 ust. 3 pkt 5 Statutu Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa". Zgodnie z treścią uchwały ma ona określać ceny biletów i innych opłat, ulg na przejazdy, w tym również uprawnienia w zakresie przejazdów oraz przepisy taryfowe, wyłącznie na obszarze Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa". Pismem z dnia 30 maja 2014 r. Prezydent Miasta Rzeszowa, po uprzednim wezwaniu Związku Gmin do usunięcia naruszenia prawa, wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zarzucił naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 69 ust. 2 u.s.g. poprzez ustalenie w przedmiotowej uchwale cen biletów oraz innych opłat, ulg na przejazdy na obszarze Gminy Miasta Rzeszów nie należącym do Związku Gminnego, bezprawnie wkraczając w ten sposób w uprawnienia tej Gminy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim Zgromadzenie Związku Gminnego ustaliło ceny za świadczenie usług przewozowych osób środkami transportu zbiorowego komunikacji MKS na obszarze nie należącej do Związku Gminnego - Gminy Miasta Rzeszów oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z treścią uchwały ma ona określać ceny biletów i innych opłat, ulg na przejazdy, w tym również uprawnienia w zakresie przejazdów oraz przepisy taryfowe, wyłącznie na obszarze Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa". Ceny biletów ustalone przez Związek Gminny zostały uzależnione i zróżnicowane według stref komunikacyjnych. Sformułowania przedmiotowej uchwały, przykładowo załącznika nr 4 wskazują jednak na to, że ceny biletów, mających stanowić (wedle założeń uchwały) ceny urzędowe obowiązujące wyłącznie na terenie gmin wchodzących w skład Związku Gminnego, w rzeczywistości obowiązują, jako narzucone niniejszą uchwałą - z racji sposobu określenia stref komunikacyjnych - również na obszarze Gminy Miasta Rzeszów. Organ wyjaśnił, że przykładowo w tabeli opłat za bilety okresowe normalne podano ich cenę określając trasę na jakiej obowiązują jako "ze STR II do Rzeszowa", "ze STR III do Rzeszowa", "ze STR IV do Rzeszowa", ustalając w ten sposób cenę za świadczenie usług przewozowych środkami transportu zbiorowego nie tylko na obszarze gmin będących członkami Związku, ale również na terenie Gminy Miasta Rzeszów, do czego Związek, nie był i nie jest uprawniony. Prezydent podkreślił, że mimo braku określenia w uchwale obszaru poszczególnych stref komunikacyjnych, z jej kontekstu wynika także, że STR I to Gmina Miasto Rzeszów, co z kolei potwierdza, że ustalenie przez Związek Gminny ceny urzędowej biletu na poruszanie się środkami transportu zbiorowego komunikacji MKS na obszarze Gminy Miasta Rzeszów jest niedopuszczalne, kiedy Gmina ta ma własne regulacje prawne w tym zakresie. Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustaw przywołanych za podstawę prawną podjęcia uchwały związek międzygminny może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w międzygminnych przewozach pasażerskich oraz za przewozy taksówkami na terenie związku nie wkraczając w uprawnienia gmin do ich związku nie należących, jak Gmina Miasto Rzeszów. W ocenie Prezydenta Miasta Rzeszowa Związek Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" poprzez niewłaściwe sformułowania uchwały oraz wynikającą z niej nieprawidłową praktykę naruszył uprawnienia Gminy Miasto Rzeszów w zakresie zadań organizacji transportu zbiorowego na jej obszarze. W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" w Rzeszowie wniosło o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie. Zdaniem Związku Prezydent Miasta Rzeszowa nie ma legitymacji czynnej do wniesienia przedmiotowej skargi, gdyż skarżący został w przedmiotowej skardze określony jako Prezydent Miasta Rzeszowa, Urząd Miasta Rzeszów. W ocenie Związku wniesienie skargi przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, Urząd Miasta Rzeszowa jest niedopuszczalne, ponieważ Prezydent nie posiada, jako organ gminy, co do zasady zdolności sądowej i procesowej. Związek uważa, że w niniejszej sprawie, ewentualnie skargę mogłaby złożyć Gmina Miasta Rzeszów, która byłaby reprezentowana przez jej organ wykonawczy, czyli Prezydenta Miasta Rzeszowa. Ze skargi zaś nie wynika, aby Prezydenta Miasta Rzeszowa występował przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie w imieniu Gminy Miasto Rzeszów, jako strony postępowania sądowo-administracyjnego, pomimo że przepis art. 31 u.s.g. wprost stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Związek Gmin zakwestionował także upoważnienie do podpisania skargi udzielone zastępcy Prezydenta Miasta Rzeszowa do podpisania skargi w imieniu Prezydenta. Związek podkreślił również, że Zgromadzenie Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" w Rzeszowie nie ma legitymacji biernej do występowania przed sądem administracyjnym, ponieważ nie posiada ani zdolności sądowej ani zdolności procesowej. W jego ocenie skarżący błędnie więc określił organ na wstępie wnoszonej skargi. Ponadto wyjaśniono, że w ocenie Związku skarga została wniesiona z ominięciem dopuszczalnego trybu postępowania tzn. przed wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa na podstawie 101 u.s.g. bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 kwietnia 2014 r. wystosowane zostało do nieprawidłowego adresata. Związek podkreślił, że w przypadku kwestionowania uchwały organu związku międzygminnego - wezwanie powinno być wystosowane do organu związku, który podjął uchwałę a nie do związku międzygminnego a zatem w przedmiotowej sprawie wezwanie powinno zostać skierowane do Przewodniczącego Zgromadzenia Związku Gmin. Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że dnia 22 sierpnia 2014 r. została podjęta uchwała nr II/115/2014, którą to uchwałą Związek Gmin w § 5 uchylił uchwałę będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego pod pozycją 2305 z daty 22 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 (dotyczących m.in. skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała z dnia 29 marca 2014 r. nr III/31/2013 Zgromadzenia Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" w przedmiocie zasad ustalenia zasad odpłatności za przejazdy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury formalnej, które ewentualnie skutkowałyby odrzuceniem skargi trzeba stwierdzić, że skarga została wniesiona przez Gminę Miasto Rzeszów. Wprawdzie w części nagłówkowej skargi jako strona skarżąca wskazany jest Prezydent Miasta Rzeszowa, to niemniej jednak z samego uzasadnienia skargi wynika już, że działa on w imieniu Gminy Miasto Rzeszów. Nie budzi także zastrzeżeń Sądu pełnomocnictwo do podpisania skargi, które zostało udzielone zastępcy Prezydenta Miasta Rzeszowa. Jeżeli chodzi zaś o legitymację bierną Zgromadzenia Związku Gmin "Podkarpacka Komunikacja Samochodowa" to należy podnieść, że kwestia zaskarżania uchwał organów związków komunalnych w orzecznictwie sądów administracyjnych była dyskusyjna, bowiem z przepisu art. 101 u.s.g. nie wynika wprost dopuszczalność zaskarżania uchwał organów związków komunalnych. W tym zakresie Sąd wskazuje, że za dopuszczeniem skargi na uchwałę organu związku przemawia, mimo braku bezpośredniego ustawowego wskazania, przepis art. 184 Konstytucji RP stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a ta kontrola obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego, a więc także uchwał organów związku, mających przymiot organów samorządu terytorialnego. Potwierdza taką wykładnię także przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na "akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej". Zarówno art. 165 ust. 2 Konstytucji RP jak i art. 2 ust. 3 u.s.g. statuują zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy a ta ochrona nie powinna być interpretowana zawężająco. Wyłączenie uchwał organów związków spod kontroli w trybie określonym w art. 101 u.s.g. ograniczałoby także, w sposób nieuprawniony, zakres sądowej kontroli uruchamianej przez inne podmioty. W sytuacji, gdy zadania związków międzygminnych (realizowane m.in. poprzez podejmowanie uchwał), to zadania przekazane im do wykonywania przez gminy tworzące związek, stanowisko negujące takie uprawnienie prowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania zakresu prawa do skargi w zależności od tego czy gmina wykonywałaby zadania samodzielnie czy też ich wykonywanie powierzała związkowi międzygminnemu. Utworzenie związku prowadziłoby w konsekwencji do ograniczenia prawa do sądu, choć przedmiot i forma rozstrzygnięcia podjętego przez organ związku byłyby takie same, jak wtedy, gdy określone zadanie wykonywałaby gmina (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 569/06 LEX nr 260539). Jak wskazano na wstępie, skarga w trybie art. 101 u.s.g. może zostać złożona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wezwanie powinno być skierowane do tego organu, którego akt jest kwestionowany. Wezwanie takie ma charakter surogatu środka zaskarżenia wnoszonego na akty organów administracji i jest niezbędnym elementem uznania dopuszczalności skargi kierowanej do sądu. Wezwanie musi więc spełniać przynajmniej minimum wymogów stawianych pismu, będącemu środkiem odwoławczym składanym w postępowaniu administracyjnym. Takie wymagania w ocenie Sądu spełnia wezwanie z dnia 8 kwietnia 2014 r. skierowane ogólnie do Związku Gmin. Z mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (inne przyczyny niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 i 2). W orzecznictwie (postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. - II OSK 2453/2010 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. występuje, gdy zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania albowiem jego zaistnienie przed datą wniesienia skargi winno skutkować jej odrzuceniem. W rozpoznawanej sprawie sąd przyjął, że bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m.in. wtedy, gdy w postępowaniu w sprawie nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zaskarżona uchwała została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc przed wydaniem wyroku. W razie utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego przed wydaniem wyroku sąd umarza postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92, OSP 1993, z. 7, poz. 149). Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skoro po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego doszło do skutecznego wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, to prowadzenie postępowania sądowego stało się bezprzedmiotowe. Sądowi rozpoznającemu skargę znany jest również pogląd przeciwny - wyrażany nieraz w judykaturze - przyjmujący, że uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, albowiem sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2964/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka nie występuje jednak w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Zgromadzenia Związku Gmin została uchylona uchwałą Zgromadzenia Związku Gmin z dnia 22 sierpnia 2014 r. nr II/115/2014 (DZ. U. woj., Podkarpackiego z 2014 poz. 2305), a więc po wniesieniu skargi, które nastąpiło 11 czerwca 2014 r. W konsekwencji działań podjętych przez Zgromadzenie Związku Gmin w Rzeszowie orzekanie w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zgromadzenia Związku Gmin w Rzeszowie z dnia 3 marca 2014 r. nr II/106/2014, stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość tą wywołało skuteczne wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z porządku prawnego przez właściwy organ. W tej sytuacji Sąd był zobowiązany umorzyć postępowanie sądowe. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania, Sąd zauważa, że kwestia ta została uregulowana w art. 200 i 201 p.p.s.a. Pierwszy z nich przewiduje zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd, drugi zaś - uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do merytorycznego badania skargi, tak by móc mówić o jej uwzględnieniu. Brak zatem podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej Gminy od organu. Sąd nie znalazł również podstaw do zwrotu uiszczonego przez skarżącą Gminę wpisu od skargi. Zgodnie z art. 232 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Żadna z wymienionych sytuacji nie występuje w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.