I SA/Rz 6/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, Protokolant sekr. sąd. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za poszczególne okresy 2017 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), po rozpatrzeniu wniosku E. W. – zwanego dalej skarżącym lub wnioskodawcą, o umorzenie jego zaległości składkowych, decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], odmówił skarżącemu umorzenia zaległości z tytułu składek: • finansowanych przez płatnika, tj: - składek na ubezpieczenie społeczne, za okres od września do grudnia 2017 r., w kwocie 905,32 zł, odsetek za zwłokę od tych należności, naliczonych do dnia [...] sierpnia 2018 r., w wysokości 69 zł, - składek na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od września do grudnia 2017 r., w kwocie 214,86 zł, odsetek za zwłokę od tych należności, naliczonych do dnia [...] sierpnia 2018 r., w wysokości 17 zł, • składek osoby ubezpieczonej, będącej równocześnie płatnikiem składek, obejmujących składki na ubezpieczenie zdrowotne za listopad 2017 r., w kwocie 214,86 zł oraz należnych od nich odsetek, naliczonych do dnia [...] sierpnia 2018 r., w wysokości 17 zł. Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się do ZUS o umorzenie jego zaległości z tytułu składek, nie wskazując jednocześnie ich rodzaju i wysokości. W uzasadnieniu swojego wniosku podał, że jest emerytem. Z tego tytułu otrzymuje świadczenie w wysokości 1 432,57 zł miesięcznie, z którego pokrywa swoje wydatki na utrzymanie i leczenie, a także utrzymanie żony, która nie pracuje. Przedstawiając wysokość ponoszonych wydatków skarżący wymienił wśród nich następujące pozycje: zakup opału – 450 zł miesięcznie (5 000 zł na cały rok), koszt korzystania z energii elektrycznej – 600 zł, co dwa miesiące, opłata za wodę – 125 zł za dwa miesiące, opłata za telefon 99,50 zł miesięcznie. Oprócz tego skarżący zaznaczył, że na leczenie miesięcznie wydaje ok 150-200 zł. W uzasadnieniu wniosku zaznaczono również, że skarżący korzysta z pomocy społecznej, otrzymując z tego tytułu zapomogę, wynoszącą 180 zł miesięcznie. Opisując swoją sytuację materialną skarżący podkreślił, że jest zadłużony w bankach, z tytułu zaciągniętych kredytów, na sumę ponad 40 000 zł. W ramach przeprowadzonego postępowania ZUS ustalił, że skarżący od [...] grudnia 1998 r. do [...] stycznia 2018 r., z przerwą od [...] września 2003 r. do [...] maja 2013 r., prowadził działalność gospodarczą, korzystając z pracy zatrudnionych przez siebie osób. W tym okresie nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek zarówno za siebie, jak i swoich pracowników. Aktualnie wnioskodawca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną, która jest na jego utrzymaniu. Małżonkowie swoje wydatki pokrywają z emerytury skarżącego, wynoszącej 1 432,57 zł netto miesięcznie, a także otrzymywanego z pomocy społecznej zasiłku na dożywianie. Jeżeli chodzi o posiadany majątek to skarżący dysponuje: domem jednorodzinnym o pow. 200 m2, którego jest współwłaścicielem w ½ części. Taki sam udział ma również w kilku nieruchomościach rolnych, których łączna powierzchnia wynosi ok [...] ha. Odnośnie majątku ruchomego, to składają się na niego: cztery samochody osobowe: [...], [...], [...], [...]. ZUS oceniając sytuację skarżącego, w kontekście przesłanek umorzenia, wynikających z art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, ze. zm., zwanej dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych) stwierdził, że w jego przypadku nie można mówić o nieściągalności zaległości. W stosunku do skarżącego nie było bowiem prowadzone postępowanie egzekucyjne, upadłościowe czy też likwidacyjne. Kwota jego zadłużenia przewyższa też koszty upomnienia, a organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku. W opisanym wyżej zakresie organ podkreślił, że skarżący dysponuje majątkiem, w postaci mienia ruchomego i nieruchomego, z którego możliwe jest dochodzenie należności z tytułu zaległych składek. Rozważając przesłanki umorzenia zaległości składkowych, wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej rozporządzeniem) ZUS również nie stwierdził ich zaistnienia. Odnoście przesłanki dotyczącej zabezpieczenia wydatków bytowych wnioskodawcy organ stwierdził, że ponoszone przez skarżącego wydatki nie mają charakteru nadzwyczajnego. Nie ma on też zaległości z tego tytułu, dodatkowo częściowo spłaca zadłużenie wobec banków. Mając zaś na względzie, że zobowiązania cywilnoprawne nie korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia przed zobowiązaniami publicznoprawnymi, do których zaliczają się składki na ubezpieczenie społeczne, nie ma podstaw do preferencyjnego traktowania tych pierwszych. Przy tym ważny interes społeczny przemawia za tym, że ZUS winien dochodzić swoich należności. Odnośnie sytuacji zdrowotnej skarżącego, w kontekście braku możliwości, z tego właśnie względu, pozyskania przez wnioskodawcę dochodów, ZUS podkreślił, że problemy zdrowotne, których nie bagatelizuje, same w sobie nie stanowią podstawy umorzenia zaległości składkowych. Dodał też, że skarżący nie wykazał ich w należyty sposób, nie przedstawił bowiem odpowiednich dokumentów, które wskazywałyby na to, że nie jest w stanie pokryć wydatków związanych z leczeniem. ZUS podkreślił także, że w sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że zadłużenie skarżącego powstało na skutek nadzwyczajnych okoliczności, bądź wydarzeń. W dalszej części uzasadnienia decyzji zaznaczono, że skarżący zalega również z tytułu tych składek, które były finansowane przez ubezpieczonych. Takie zaś postępowanie, stanowiące naruszenie prawa, nie może być premiowane. Organ zwrócił także uwagę na nadzwyczajny charakter umorzenia zaległości składkowych, sugerując jednocześnie skarżącemu możliwość ubiegania się o rozłożenie ich na raty. Decyzja ZUS została podpisana przez trzy osoby: D. Ś.- Zastępcę Kierownika Centrum Umorzeń, co zostało uwidocznione na pieczęci, a także A. N. i A. J., bez wskazania, w jakich charakterze podpisały one rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję ZUS z [...] października 2018 r. wniósł skarżący, domagając się jej uchylenia, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie zmiany zaskarżonej decyzji, poprzez umorzenie zaległych składek. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzji jest błędna i przedwczesna. W tym zakresie wyjaśnił, że pobierana przez niego emerytura została zajęta przez komornika, egzekwującego zadłużenie, jakie ma względem banków. Dodał również, że samochody [...] i[...] zostały już dawno sprzedane. Obecnie jest on zaś jedynie współwłaścicielem pojazdów marki [...] z [...] .r i [...] z [...] r., które zostały na niego zarejestrowane, celem uzyskania ulgi na zakup ubezpieczenia OC przez członków rodziny. Odnośnie nieruchomości rolnych, w skardze zaznaczono, że stanowią one nieużytki, w związku z czym są bezwartościowe. Skarżący podkreślił także, że organ nie wziął pod uwagę tego, że korzysta on z pomocy społecznej, co wynika z decyzji odpowiednich organów, datowanych na: [...]maja 2015 r., [...] sierpnia 2018 r. i[...] listopada 2018 r. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji skarżący zwrócił również uwagę na to, że pomimo swej obszerności, nie zawiera ona logicznej i obiektywnej oceny jego sytuacji materialnej i rodzinnej. Jego dług jest bowiem w praktyce nieściągalny, mając zwłaszcza na względzie prowadzenie egzekucji komorniczej długów wobec banków. Do skargi załączone zostały kserokopie trzech decyzji Wójta Gminy z [...] maja 2015 r., [...] sierpnia 2018 r. i [...] listopada 2018 r., w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego, w ramach pomocy na dożywianie, wynoszącego po 180 zł miesięcznie, w okresie od maja do grudnia 2018 r. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. skarżący podkreślił, że leczy się onkologicznie, z czym wiążą się odpowiednie wydatki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Ponadto z art. 268 a K.p.a. wynika uprawnienie organu administracji do upoważnienia w formie pisemnej jego pracowników, do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym między innymi do wydawania decyzji. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, decyzje w indywidualnych sprawach, w tym w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, wydaje zakład ubezpieczeń społecznych. Zakładem zaś kieruje Prezes Zakładu, który jest osobą uprawnioną do podpisywania wydawanych decyzji. Na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych sprawach. Oznacza to, że pracownicy ZUS mogą być upoważnieni do wydawania decyzji, tj. do podpisywania decyzji "z upoważnienia Prezesa ZUS", nie mogą zaś wydawać decyzji we własnym imieniu. W każdym więc wypadku powinno być wyraźnie zaznaczone, że dany pracownik podpisuje decyzję w imieniu osoby uprawnionej. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja podpisana została przez "Zastępcę Kierownika Centrum" D. Ś.", a także A. N. i A. J. bez wskazania, że osoby te łącznie, albo którakolwiek z nich samodzielnie, działa z upoważnienia Prezesa ZUS. Ponadto w aktach sprawy brak jest stosownego upoważnienia dla tych osób do wydawania decyzji administracyjnych. W treści decyzji wskazano, że jako organ ją wydający występuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W samej decyzji nie zaznaczono jednak, iż działa on jako – Centrum Umorzeń, choć jedna z podpisujących ją osób podpisała się jako Zastępca Kierownika Centrum. Z regulaminu organizacyjnego ZUS wynika, że w niektórych oddziałach Zakładu mogą być tworzone komórki organizacyjne, takie jak Centrum Umorzeń, tak więc w przypadku realizacji obowiązków organu, w ramach właściwości tej komórki organizacyjnej, w decyzji winno być to wyraźnie zaznaczone. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że utworzenie w ZUS jednostki zajmującej się m.in. obsługą wniosków o umorzenie należności z tytułu składek - tzw. Centrum Umorzeń - jest kwestią wewnętrzną ZUS, o charakterze organizacyjnym, a wobec tego nie ma wpływu na ustawowo uregulowane kompetencje do wydawania przez ZUS decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organem wydającym decyzję jest bowiem w dalszym ciągu ZUS, a nie Centrum Umorzeń czy też jakikolwiek oddział. Zatem Kierownik Centrum Umorzeń nie ma samoistnych kompetencji do wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, a może to czynić wyłącznie jako pracownik ZUS, działający z upoważnienia Prezesa ZUS, na co powinien wyraźnie wskazywać podpis pod decyzją, a samo upoważnienie winno znajdować się w aktach sprawy. W niniejszym przypadku Zastępca Kierownik Centrum nie tylko nie wskazała, że działa z upoważnienia Prezesa ZUS, ale również w aktach spraw brak jest jakiegokolwiek upoważnienia czy też udzielonego jej pełnomocnictwa do podpisywania w jego imieniu decyzji. W tej kwestii zwrócić należy jeszcze uwagę, że o ile można by założyć teoretycznie uprawnienie do podpisywania decyzji przez Kierownika Centrum Umorzeń (które i tak musi być wykazane), to upoważnianie jego zastępcy może wynikać z kolei z pełnomocnictwa udzielonego mu przez kierownika. Tego rodzaju umocowanie winno być również wyraźnie wykazane, jednakże w aktach przedmiotowej sprawy nie sposób tego stwierdzić. Niezależnie pod powyższego zauważyć też należy, pod zaskarżoną decyzją podpisała się nie tylko Zastępca Kierownika Centrum, ale również dwie inne osoby, w przypadku których nie sposób nawet stwierdzić, jaką funkcję piastują w owym Centrum Umorzeń czy też oddziale Zakładu. W ich przypadku również brak jest stwierdzenia, iż działają one na podstawie udzielonego im upoważnienia do podpisywania decyzji, a także, że czynią to w imieniu Prezesa ZUS czy kogokolwiek innego. Mając na uwadze powyższe podkreślić więc należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie sposób jest stwierdzić czy w imieniu Prezesa ZUS działały wszystkie te osoby łącznie czy tylko jedna z nich, skoro ich umocowanie, czy też umocowania, nie zostały wykazane. Tak więc nawet gdyby przyjąć, że Zastępca Kierownik Centrum działa w sprawie w imieniu tej jej jednostki z upoważnienia Prezesa, do czego wszakże brak podstaw, to i tak sposób reprezentacji organu pozostaje niejasny. W tym miejscu należy zwrócić również uwagę, że wykazanie umocowania określonych osób do działania imieniem organu nie może być przedmiotem ustaleń sądu, czynionych z urzędu, gdyż okoliczności te winny wynikać w sposób jasny i jednoznaczny z akt sprawy. Pełnomocnik ZUS nie też podjęła jednakże jakiejkolwiek inicjatywy w kierunku wykazania umocowania pracowników tego organu do podpisywania decyzji, pomimo tego, że przedmiotowa wadliwość była już powodem uchylenia zaskarżonych decyzji w innych sprawach (między innymi sprawy: I SA/Rz 805/18 i I SA/Rz 595/18). Wobec powyższego stwierdzić więc należy, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na treść wydanej decyzji, gdyż w ich efekcie powstaję wątpliwość czy decyzja została należycie podpisana i wobec tego weszła do obrotu prawnego. W związku z tym decyzja ta podlega uchyleniu. W ponownie przeprowadzonym postepowaniu organ będzie zobowiązany do wykazania w sposób jednoznaczny uprawnienia podpisującej decyzję osoby do dokonania tej czynności w imieniu Prezesa ZUS, wyjaśniając jednocześnie czy upoważnienie to zostało udzielone dla jednej osoby czy też wszystkich, których podpisy na niej widnieją. Opisana wyżej wadliwość nie jest jedynym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż drugim jest ocena sytuacji materialno-bytowej skarżącego, w zakresie przesłanki z rozporządzenia, odnoszącej się do możliwości opłacenia należności z tytułu składek bez pozbawienia go i jego rodziny zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tym zakresie organ nie rozważył w istocie tego czy skarżący będzie mógł spłacić swoje zadłużenie bez uszczerbku utrzymania własnego i żony, a skoncentrował się jedynie na kwestii braku uprzywilejowania, w zakresie zaspokojenia, należności cywilnoprawnych w stosunku do publicznoprawnych. Tymczasem zwrócić należy uwagę, że postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległości składkowych, w formie w jakiej funkcjonuje na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, obejmuje niejako dwa etapy, tj. pierwszy, w którym organ ustala spełnienie przez wnioskodawcę określonych w ustawie i rozporządzeniu przesłanek, od których w ogóle uzależniona jest możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia zaległości, a także drugi, w ramach którego, już po ustaleniu spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek umorzenia, podejmuje on rozstrzygnięcia, w ramach przyznanego mu z woli ustawodawcy uznania administracyjnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ pominął jednakże ten pierwszy etap, gdyż nie rozważając uwarunkowań materialno-bytowych skarżącego (w szczególności jego sytuacji uprawniającej do otrzymania wsparcia z pomocy społecznej, a także zajęcia świadczenia emerytalnego, stanowiącego jedyne źródło utrzymania), od razu przeszedł do kwestii związanej z publicznym interesem w dochodzeniu należności składkowych. Tak więc wydanego w tej sytuacji rozstrzygnięcia nie sposób uznać za zgodne z prawem, jako że zostało ono oparte nie na prawidłowych ustaleniach fatycznych, ale na z góry przyjętych założeniach organu, dokonanych w dodatku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym wypadku § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Tak bowiem należy ocenić między innymi stwierdzenie, że skoro skarżący nie zalega z płatnościami dotyczącymi zaspokojenia potrzeb bytowych, to ma możliwość uregulowania zaległości wobec ZUS, bez uszczerbku utrzymania własnego i swojej żony. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS przede wszystkim winien ustalić w sposób pełny i jednoznaczny sytuację materialnobytową skarżącego, uzupełniając swoje ustalenia o kwestie związane z prowadzoną wobec niego egzekucją komorniczą i jej skutkami. W tym zakresie winien przede wszystkim rozważyć też, w kontekście przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jakim dochodem skarżący co miesiąc dysponuje i czy tego rodzaju dochód, uzupełniony zasiłkiem na dożywianie, pozwala mu spłatę zadłużenia wobec ZUS bez uszczerbku utrzymania własnego i żony, mając na względzie konieczność ponoszenia wydatków na leczenie onkologiczne. Dopiero w sytuacji stwierdzenia spełnienia przesłanki zwolnienia, wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ winien podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego, biorąc pod uwagę nie tylko okoliczności powstania i celowość dochodzenia zaległości skarżącego, ale także bieżące uwarunkowania, związane między innymi z koniecznością korzystania przez niego z pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.