I SA/Rz 623/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA. Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Kazimierz Włoch /spr/ NSA Jacek Surmacz Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 października 2011r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011r. [...] odmawiającą wnioskodawcy J.B. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia w łącznej kwocie 20 703,07 zł. W postępowaniu ustalono ze wnioskodawca J.B., w okresie od 26 listopada 1999r. do 23 lutego 2011r. prowadził działalność gospodarczą pod nazwą I., z tytułu której nie opłacił wyżej opisanych składek. W chwili obecnej wnioskodawca nie prowadzi już działalności gospodarczej, uzyskując jedynie dochód ze świadczenia emerytalnego w kwocie 1 234,12 brutto, a jego żona z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego osiąga dochód w kwocie 152 zł. Żona wnioskodawcy K.B. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, z powodu której nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej. Pozostaje pod kontrolą lekarską z powodu rozpoznania: guza płuca prawego, padaczki, zaburzeń depresyjno – lękowych, choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa, nadżerki żołądka, oraz staniu po wycięciu macicy z przydatkami. Z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wnika również, że jego syn został skierowany do poradni specjalistycznych w celu leczenia epilepsji oraz arytmii, a on sam pozostaje pod opieką poradni kardiologicznej z powodu niedomykalności zastawek oraz poszerzonego lewego przedsionka. Jak twierdzi wnioskodawca, z uwagi na wydatki związane z leczeniem i dojazdami do lekarzy, a także konieczność pokrycia zwykłych kosztów utrzymania, nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia wobec ZUS, bez narażenia rodziny na brak zaspokojenia podstawowych potrzeb. Pomimo tego Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości, stwierdzając iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umorzenia zaległości w postaci ich nieściągalności. Zauważył bowiem, iż wnioskodawca posiada stały dochód, który obecnie podlega zajęciu komorniczemu, a który – z uwagi na pierwszeństwo zaspokojenie należności Zakładu – pozwoli na pokrycie zaległości. Zauważył też, iż spłata powyższych zaległości będzie miała w przyszłości wpływ na podwyższenie wypłacanego wnioskodawcy świadczenia emerytalnego. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wnioskodawca po raz kolejny powołał się na trudną sytuację materialną i zdrowotną swojej rodziny, podkreślając iż pomimo braku całkowitej nieściągalności przedmiotowych zaległości, należności te winny zostać umorzone, gdyż ich przymusowa egzekucja spowoduje ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, stwierdzając iż nie wykazano zaistnienia przesłanek przemawiających za umorzeniem przedmiotowych zaległości. Organ wskazał na uznaniowy charakter wydanej przez siebie decyzji, podkreślając, iż nawet w przypadku wystąpienia okoliczności uprawniających do skorzystania ze zwolnienia, organ może, działając w granicach swobodnego uznania, wydać rozstrzygnięcie odmowne. Natomiast w niniejszej sprawie okoliczności takich nie stwierdzono, ani też podatnik we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy takich okoliczności nie podniósł. Reasumując organ wskazał, że wprawdzie dłużnik nie prowadzi działalności gospodarczej i nie dysponuje majątkiem mogącym stanowić skuteczne źródło egzekucji, jednakże posiada stały dochód z którego jest już prowadzona egzekucja sądowa, a zatem z uwagi na pierwszeństwo zaspokojenia należności ZUS, możliwe będzie skuteczne wyegzekwowanie tychże zaległości. W skardze na powyższą decyzję wnioskodawca zarzucił, iż organ bezzasadnie odmawia mu umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek, w sytuacji gdy skarżący, bezspornie spełnia wszelkie przesłanki przewidziane w § 3 ust 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zarzucił też, iż tak wielkie zadłużenie nie postało z jego winy, a jedynie na skutek zaniechania przez organ poinformowania go o istniejącym zadłużeniu, od chwili zawieszenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż to przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i nie może w związku z tym przerzucać wynikającego z niej ryzyka żądając umorzenia powstałych w związku z nią zaległości. Zwrócił przy tym uwagę na wyjątkowy charakter instytucji umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazane w jej treści. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, od decyzji ZUS wydawanych w sprawach indywidualnych dotyczących umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w miejsce odwołania, stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu (ZUS) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07 - http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie miał zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazujący wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. (ibidem str. 198-199). Należy zatem przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (ibidem str. 202). Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko samo podpisanie decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia jedynie do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym byłoby nieuzasadnione, gdyż w postępowaniu administracyjnym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op. cit. str. 202, 203 i 204). Wzięcie udziału w postępowaniu w sprawie, przez pracownika podlegającego wyłączeniu stanowi z mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja została podpisana przez działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dyrektora – S.W. oraz przez innych pracowników: referenta – A.R. oraz zastępcę kierownika inspektoratu - G.W. Podpis referenta – A.R. pojawił się również obok podpisu zastępcy dyrektora M.G. złożonego pod decyzją poprzedzającą wydanie zaskarżonej decyzji. Wprawdzie obok stanowiska służbowego wymienionego obok podpisu, nie wskazano w jakiej roli występowała ona w sprawie, ale samo zamieszczenie w obu wskazanych decyzjach podpisu tej samej osoby świadczy o tym, że brała ona udział także w postępowaniu "drugo-instancyjnym" i już z tego powodu czyni zaskarżoną decyzję wadliwą, uzasadniając konieczność jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto zastrzeżenia Sądu budzi fakt, iż obie decyzje zostały podpisane przez kilka osób. Zaskarżone rozstrzygnięcie podpisało łącznie trzy osoby. Taki sposób procedowania pracowników organu budzi uzasadnione przypuszczenie, że rozstrzygnięcie to zostało podjęte przez organ kolegialny. Tymczasem statut Zakładu nie przewiduje udzielania przez Prezesa Zakładu upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ quasi-kolegialny. Powyższego nie zmienia również fakt, że podpisy zostały pogrupowane w sposób, który mógłby ułatwić wyodrębnienie nazwiska osoby, która podjęła decyzję w imieniu organu, od nazwisk pozostałych pracowników, którzy jedynie brali udział w jej przygotowaniu. Nawet gdyby przyjąć, że taka technika dowodzi różnej wagi podpisów figurujących w różnym miejscu decyzji, nie sposób nie zauważyć, że w miejscu, które w zaskarżonej decyzji zostało przeznaczone na podpis osoby (osób?) wydających w imieniu organu decyzję widnieją trzy podpisy (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 233/09, z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 804/09, z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 837/09, z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 838/09). Uwadze Sądu nie mógł ujść również fakt, że w aktach administracyjnych zalegają dwie decyzje organu z dnia [...]czerwca 2011 r., z których każda nosi cechy oryginału i każda dotyczy tej samej sprawy. Obie decyzje wydane są w tym samym dniu, oznaczone tym samym numerem, powołują tą samą podstawę prawną, podmiot, przedmiot i rozstrzygnięcie, co wskazywałoby na to, że jedna z nich jest oryginałem druga zaś kopią, jednak zamieszczenie na nich własnoręcznych podpisów przeczy temu. Identyczna sytuacja ma miejsce w stosunku do decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tożsamości decyzji nie zmienia także fakt, iż pod jedną z decyzji wydanych przez organ figuruje podpis odpowiednio zastępcy dyrektora i dyrektora, a pod drugimi decyzjami także podpisy wcześniej wymienionych pracowników. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny z prawnego punktu widzenia i stanowi przyczynę uchylenia decyzji wydanej w wyniku pierwotnie złożonego wniosku oraz dodatkową przyczynę uchylenia decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl natomiast § 2 tego artykułu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych aby w tej samej sprawie mogły zapaść dwie, choćby identycznej treści decyzje. Każda bowiem decyzja z chwilą wydania rozpoczyna swój samodzielny byt, który może ustać dopiero z chwilą wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch identycznych decyzji powoduje, że w przypadku uchylenia decyzji na skutek rozpoznania środka odwoławczego w obrocie prawnym nadal pozostanie druga tej samej treści decyzja. Analogicznie przedstawiać się będzie sytuacja w przypadku wydania dwóch decyzji przez organ na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Także tu, wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jej uwzględnienie nie uchroni strony od skutków prawnych drugiej decyzji. Nie wdając się w spór co do treści wydanych w sprawie decyzji, z uwagi na to, że stwierdzone uchybienia czynią przedwczesnymi rozważania na temat meritum sprawy, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie rozpoznać wniosek w prawidłowym, jednoosobowym składzie i wydać jedno rozstrzygnięcie, a w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przestrzegając wyżej wymienionych wymogów, rozpoznać wniosek, zachowując dodatkowo gwarancje bezstronności.