I SA/Rz 635/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Grzegorz Panek /spr./ WSA Tomasz Smoleń Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011r. sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "A" S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "A" z siedzibą w W. (zwanej dalej: spółką), od decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], określającej spółce zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za 2008 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Burmistrz Miasta i Gminy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] , określił spółce wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania od przedmiotowej decyzji, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wnioskiem z dnia 14 marca 2011 r., który wpłynął do organu 17 marca 2011 r. (data prezentaty Samorządowego Kolegium Odwoławczego) Spółka zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] , powołując się na art. 247 § 1 pkt 3 w zw. z art. 21 § 3 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; powoływanej dalej jako: Ordynacja podatkowa) oraz art. 6 ust. 9 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 2010 r., Nr 95, poz. 613, ze zm., zwanej dalej: ustawą o podatkach i opłatach lokalnych). W dniu 24 marca 2011 r. (data nadania w urzędzie pocztowym – W.) spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy . Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] , w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2008 r., podkreślając w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie znajduje zastosowania ogólna zasada, o której mowa w art. 165 § 3 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu, z zastrzeżeniem art. 165a., ponieważ zgodnie z art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej, wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące dopuszczalność jego wszczęcia i prowadzenia. Można więc, zdaniem organu, zasadnie przyjąć, że przed wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przeprowadza się analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która kończy się zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło ponadto, że przepis art. 249 Ordynacji podatkowej wymienia tylko dwa przypadki, w których odmawia się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże w ocenie organu jest to wyliczenie przykładowe. W przedmiotowej sprawie zaś spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] , wszczynając tym postępowanie sądowoadministracyjne; wobec tego niedopuszczalne było wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. Odwołanie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. wniosła spółka, domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] . W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej zawiera wyjątkowe przypadki, w których organ nie rozpoznaje merytorycznie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, z tego też względu przepis ten musi być interpretowany ściśle. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie własne z dnia [...]kwietnia 2011 r. stwierdzając, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 165 § 3 Ordynacji podatkowej, gdyż wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Mając zaś na uwadze fakt, że Spółka składając skargę w dniu 24 marca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne, odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w tej samej sprawie jest uzasadniona. Skargę na wyżej wymieniona decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. wniosła spółka, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oraz art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, poprzez nierozpoznanie merytoryczne wniosku. Zdaniem spółki wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] nastąpiło w następstwie złożenia pisma w dniu 14 marca 2011 r., zawierającego wniosek w tym przedmiocie. Skarga na wyżej wymieniona decyzję została wniesiona zaś dopiero 24 marca 2011 r., mamy zatem, zdaniem skarżącej, do czynienia z sytuacją unormowaną w art. 56 p.p.s.a., który nakazuje w takiej sytuacji zawieszenie postępowania sądowego. Znajduje to odzwierciedlenie w postanowieniu Sądu z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn., I SA/Rz 210/11, w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z mocy art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; przy czym nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego do Sądu aktu (decyzji), co obejmuje również poprzedzające wydanie tego aktu (decyzji) postępowanie, w pierwszej kolejności bada czy w sprawie nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, gdyż gdyby stwierdził takie przyczyny zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.); następnie bada czy w sprawie nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż stwierdzenie takiego naruszenia obliguje Sąd do uchylenia aktu w całości albo w części (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nie implikuje potrzebą oceny czy takie naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego naruszenia prawa (dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), zobowiązując Sąd do uchylenia aktu, uniemożliwia jednocześnie - w większości wypadków - odniesienie się przez Sąd do innych zarzutów skargi (jeśli naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było objęte zarzutem skargi) lub do kontroli zarzutów podniesionych w skardze (jeśli zarzuty skargi nie obejmowały naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego). Jak już wyżej wspomniano skarżąca spółka dnia 14 marca 2011 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] a następnie w dniu 24 marca 2011 r. złożyła skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję. Zgodnie z art. 165 § 3 Ordynacji podatkowej datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu, z zastrzeżeniem art. 165a (sytuacje przewidziane w art. 165a nie zachodzą w niniejszej sprawie). Z kolei przepisy rozdziału 17 działu IV Ordynacji podatkowej dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji i stosownie do art. 248 § 1 postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 §1 pkt 4. Okoliczności, o których mowa w art. 249 § 1, uwzględnia się również w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu (art. 249 § 2). Z kolei art. 56 p.p.s.a. stanowi, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Jeśli więc wniesiono skargę do sądu administracyjnego po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności aktu będącego przedmiotem skargi to sąd jest zobligowany do zawieszenia postępowania sądowego. Powstaje pytanie czy zgłoszenie żądania stwierdzenia nieważności decyzji przez stronę jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności aktu - w rozumieniu art. 56 p.p.s.a. od daty doręczenia takiego żądania organowi czy też hipoteza art. 56 p.p.s.a. jest spełniona jeśli strona wniosła żądanie stwierdzenia nieważności aktu, a organ podatkowy nie wydał decyzji po myśli art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej. Wykładnia wyżej przytoczonych przepisów uprawnia do przyjęcia, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności aktu w rozumieniu akt 56 p.p.s.a. jest data doręczenia takiego żądania organowi przez stronę. Organ podatkowy przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności obowiązany jest zbadać czy nie zachodzą przesłanki, przykładowo wymienione w art. 249 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej, uzasadniające wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ta wstępna faza postępowania nadzwyczajnego jest już sprawą, o której mowa w art. 56 p.p.s.a., a więc sprawą w celu stwierdzenia nieważności aktu. Ustawodawca użył odmiennych sformułowań w art. 56 p.p.s.a. i w art. 249 §1 Ordynacji podatkowej i brak jest podstaw aby zakwestionować tezę, że jest to rozróżnienie racjonalne. Czym innym jest wszczęcie sprawy administracyjnej w celu stwierdzenia nieważności aktu, a czym innym skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu. Podkreślić należy, że co do istoty takie stanowisko było prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2010 r. I FZ 228/10 - Lex nr 643233). Przywołane postanowienie NSA odnosi się wprawdzie do instytucji wznowienia postępowania, ale przepisy dotyczące obu tych nadzwyczajnych postępowań tj. wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności są w zakresie wstępnej fazy postępowania, po wniesieniu żądania ich uruchomienia - co do istoty - identyczne. W postanowieniu tym powołano się na stanowisko piśmiennictwa i należy powtórzyć, że wstępne postępowanie organu należy traktować jako fazę jednego postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej. Z dniem doręczenia organowi podatkowemu żądania strony następuje wszczęcie postępowania, w którym organ najpierw rozstrzyga czy nastąpi wznowienie postępowania (B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, M. Masternak, J. Orłowski, Ordynacja podatkowa, Komentarz Tom 2, TNOiK Toruń 2007 r. str. 555). Ci sami autorzy w: Ordynacja podatkowa Komentarz Toruń 2002, strona 807 odnośnie stwierdzenia nieważności podkreślają, że w fazie wstępnej postępowania organ podatkowy bada żądanie stwierdzenia nieważności w celu stwierdzenia czy nie zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Takie też stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zajął także w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] zawieszając postępowanie sądowoadministracyjne postanowieniem z dnia 14 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Rz 210/11). W tym stanie rzeczy Sąd był zobligowany do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sąd orzekł również po myśli art. 152 p.p.s.a. Na zasądzone od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki koszty postępowania (art. 200 p.p.s.a.) składają się następujące pozycje: 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi; 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu udzielonego pełnomocnictwa i kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej spółki.