I SA/Rz 68/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędzia WSA Kazimierz Włoch Asesor WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant sek.sąd. T.Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005r. na rozprawie- sprawy ze skargi Gminy Miasta na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie opłaty targowej - oddala skargę - I SA/Rz 68/05 UZASADNIENIE Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, uchwałą z dnia 28 grudnia 2004r. Nr XLIII/8347/2004r stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta Jarosławia z dnia 22 listopada 2004r. Nr 352/XXXVI/04 w sprawie określenia dziennych stawek opłaty targowej na targowiskach na terenie Miasta Jarosławia, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso płaty targowej, w części dotyczącej wyłączenia Hali Targowej z opłaty targowej. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej powołało art. 15 ust.2 i 2a ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. z 2002r. Nr 9, poz. 94 ze zm./. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że w dniu 22 listopada 2004r. Rada Miasta Jarosławia podjęła uchwałę Nr 352/XXXVI/04 w sprawie określenia dziennych stawek opłaty targowej na targowiskach na terenie Miasta Jarosławia, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso opłaty targowej. Uchwała powyższa wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie w dniu 29 listopada 2004r. Badając powyższą uchwałę w trybie nadzoru Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło, że Rada Miasta Jarosławia w § 1 uchwały zawarła postanowienie o określeniu dziennych stawek opłaty targowej w zależności od położenia targowiska i ustaliła w tym przepisie następujące strefy: 1) strefę A - obejmującą: targowisko położone u wylotu ul. Kasztelańskiej tzw. Mały Rynek, targowisko za Halą Targową poniżej muru oporowego, targowisko na zapleczu kamienicy Rynek 5a, targowisko przy ul. Trybunalskiej, targowisko tymczasowe przy ul. Piekarskiej, 2) strefę B - obejmującą targowisko za Halą Targową do muru oporowego, 3) strefę C - obejmującą rampę PKP przy ul. Elektrownianej i pozostałe miejsca na terenie miasta z wyjątkiem Hali Targowej. Z kolei w załączniku stanowiącym integralną część uchwały określono wysokość dziennych stawek opłaty targowej uzależnioną od sposobu sprzedaży i rodzaju artykułu oraz położenia targowiska w powyższych strefach, zawierając również w tym załączniku w odniesieniu do strefy C określenie "inne miejsca na terenie miasta z wyjątkiem Hali Targowej". W ocenie organu, przy takiej konstrukcji uchwały z opłaty targowej, została wyłączona Hala Targowa, która nie została wymieniona w strefach A i B zawierających wyczerpujące wyliczenie targowisk i wyłączona ze strefy C, obejmującej pozostałe miejsca na terenie miasta. Z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 9 z 2002r. poz. 84 z późn. zm.) wynika, że rada gminy ma obowiązek określić zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłaty targowej. Zgodnie z art. 15 ust.1 wymienionej ustawy opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Zdarzeniem prawnym, z którym ustawa o podatkach i opłatach lokalnych wiąże obowiązek uiszczenia opłaty targowej jest dokonywanie sprzedaży, a przynajmniej wyjście z ofertą sprzedaży, polegającą na wystawieniu towaru z oznaczeniem jego ceny. Stanowisko takie zajął NSA w wyroku z 27 lipca 1994r.(sygn. akt SA/Ł 1244/94, opublikowany w ONA, 1995r. nr 3, poz. 116). W myśl art. 15 ust.2 powyższej ustawy targowiskami są wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel z zastrzeżeniem ust. 2a, który stanowi, że opłacie targowej nie podlega sprzedaż dokonywana w budynkach lub częściach budynków, z wyjątkiem targowisk pod dachem oraz hal używanych do targów, aukcji i wystaw. W świetle tych przepisów pojęcie "targowiska" jest szerokie, gdyż obejmuje "wszelkie miejsca", w których jest prowadzony handel. Nie podlega opłacie targowej sprzedaż dokonywana w budynkach, lecz powyższe wyłączenie nie dotyczy hal targowych, co wynika jednoznacznie z przytoczonego wyżej przepisu art. 15 ust. 2a cytowanej ustawy. Z przedłożonych dokumentów i wyjaśnień Burmistrza Miasta Jarosławia wynika, że zabytkowa Hala Targowa w Jarosławiu stanowi targowisko zadaszone, na którym sprzedaż ma miejsce w wydzielonych stoiskach oraz z lad i z ręki. Zatem sprzedaż dokonywana na Hali Targowej -w myśl powyższych przepisów - podlega opłacie targowej. W świetle ustalonego stanu faktycznego wyłączenie, badaną uchwałą Rady Miasta Jarosławia, Hali Targowej w Jarosławiu z opłaty targowej nastąpiło więc z istotnym naruszeniem postanowień art. 15 ust. 2 i 2a ustawy o podarkach i opłatach lokalnych. Na to rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz Miasta Jarosławia złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie. W uzasadnieniu skarżący naprowadził, że u podstaw podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego mają znajdować się bliżej nieokreślone dokumenty i wyjaśniania skarżącego. W ocenie skarżącego takie rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie odbiegają od wymogu przepisu art. 107 § 3 kpa a także art.. 7 kpa i 77 kpa, które z racji uregulowania zawartego w art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym powinny być odpowiednio stosowane. Zdaniem skarżącego organ winien ustalić sposób zaliczenia budynku Hali Targowej w Jarosławiu według przepisów w statystyce publicznej, w szczególności czy budynek ten jest hala targową w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie klasyfikacji środków trwałych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnej Izby Obrachunkowej wniósł o jej oddalenia podtrzymując swoje stanowisko dodatkowo naprowadzając, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 września 1993r sygn. akt III ARIV 68/93 orzekł, że hala targowa jest targowiskiem a sprzedaż w niej dokonywana podlega opłacie targowej a zatem bezprzedmiotowe jest ustalenie sposobu zaliczenia hali targowej do środków trwałych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. l § l i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 12697 sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne, postanowienia, akty organów samorządu terytorialnego oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.7 nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz po wołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Na wstępie należy podkreślić, że według art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego to działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał, przepisami prawa ustrojowego, przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał. Organ nadzoru, który ocenia zgodność z prawem uchwał organu gminy /art. 171 ust. l Konstytucji RP/, obowiązany jest zbadać zgodność uchwały z wyżej wymienionymi przepisami prawa. Z treści art. 18 ust.2 pkt. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tekst jedn. Dz.U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm./ wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych przepisach. Granicami określonymi w odrębnych przepisach będzie zatem przede wszystkim Konstytucja RP, która w art. 217 stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. W oparciu, między innymi i o tę zasadę przyjęta została ustawa z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych / tekst jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 9, poz. 84 ze zm./. Przepis art. 15 ust. 1 wyżej powołanej ustawy stanowi, że opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu targowiskiem są wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel z wyłączeniem tych które nie mają zastosowania w sprawie. Przepis ten posługuje się szerokim pojęciem targowiska, dla którego istotne jest jedynie prowadzenie sprzedaży określonego charakteru, natomiast nie ma znaczenia fakt w jakim miejscu sprzedaż jest dokonywana /wyrok TK z dnia 14 września 2001r. SK 11/00 OTK 2001, nr 6, poz.166/. W rozpoznawanej sprawie, z pisma Burmistrza Miasta Jarosławia, z dnia 13 grudnia 2004r. Rpr 0540/78/04 wynika, że "większość powierzchni /Hali targowej/ zajmują wydzielone stoiska, oprócz tych ostatnich handel odbywa się z zachowanych jeszcze lad..." oraz ".. w przejściach budynku kwitnie handel z ręki. Przedmiotami handlu są różne rzeczy, od spożywczych po przemysłowe". W świetle zatem pisma skarżącego, nie ulega wątpliwości, że Hala Targowa w Jarosławiu jest targowiskiem o którym mowa w art. 15 ust. l i ust.2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Faktu tego nie zmienia w żaden sposób jej zabytkowy charakter łącznie z wpisem przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na listę zabytków ani też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie klasyfikacji środków trwałych. Wskazać również należy, że opłata targowa jako danina publiczna, nie jest ekwiwalentem za dokonywanie sprzedaży na specjalnym do tego przygotowanym miejscu gdyż jak to stanowi przepis art. 15 ust.3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, opłatę targową pobiera się niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko. Jak to wynika z treści art. 19 pkt l lit.a wyżej powołanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności stawek opłat określonych w ustawie, z tym, że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć w 2005r. kwoty 597, 86 zł dziennie. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że rada gminy uprawniona jest jedynie do określenia opłaty targowej w niższej stawce niż wskazane w/w przepisem, natomiast nie jest uprawniona do zwalniania od opłaty targowej sprzedaży odbywającej się na targowiskach w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, gdyż te kwestie, jak wyżej wskazano reguluje ustawodawca. Końcowo zauważyć należy, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych, stanowienia przepisów prawa, w tym podatków, które są autonomiczną dziedziną prawa- regułą jest stosowanie tylko tego, co prawo wyraźnie przewiduje. Skoro zatem przepis art. 18 ust.2 pkt.8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tekst jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ upoważnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat, w granicach określonych odrębnymi przepisami, to treść uchwały winna być wyznaczona przepisem art. 15 i art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych /tekst jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 9, poz. 84 ze zm./. W tym stanie rzeczy nie zasługują na uwzględnienie podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów art. 107 § 3 kpa, art. 7 kpa i art. 77 kpa gdyż podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiło również pismo skarżącego z dnia 13 stycznia 2005r. Rpr 0540 778/04 naprowadzające w sposób dostateczny stan faktyczny a zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej została w sposób wystarczający uzasadniona. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd działając w oparciu o treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.