I SA/Rz 720/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...]Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej U.S. na decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w S. z dnia [...] marca 2015 roku Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji oraz akt postępowania wynika, że Skarżąca złożyła w dniu 15 maja 2009r. wniosek o przyznanie jej płatności bezpośredniej na rok 2009. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w dniu [...] lutego 2010 roku, wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w której przyznał Skarżącej płatność na 2009 rok z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 27 446,33 zł. Przyznaną płatność wypłacono skarżącej. Decyzja ta została następnie usunięta z obrotu prawnego. Dyrektor POR ARiMR w Rzeszowie, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA, decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] stwierdził nieważność wyżej opisanej decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2009, podkreślając w uzasadnieniu tejże decyzji, że w toku prowadzonego postępowania ustalił, iż kontrola administracyjna, na podstawie której ustalono powierzchnię uprawnioną do płatności została przeprowadzona nieprawidłowo, gdyż nie uwzględniono powierzchni określonej w systemie identyfikacji działek rolnych, w związku z czym przyznano płatność do powierzchni w części do niej nieuprawnionej, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji Skarżąca nie złożyła odwołania. W związku z powyższym, po powtórnym zweryfikowaniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] przyznał skarżącej wyżej opisaną płatność na 2009 rok w wysokości 22 236,14 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzja ta została uchylona na mocy decyzji Dyrektora POR ARiMR w R. z dnia [...] maja 2013 roku nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] października 2013 nr [...] organ I instancji przyznał skarżącej płatność na 2009 rok w wysokości 20 806,46 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzja ta została uchylona na mocy decyzji Dyrektora POR ARiMR w R. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu kolejnego postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] przyznał Skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w wysokości 24 243,78 zł. Doręczenie przedmiotowej decyzji nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego. W tej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. w wyniku którego zapadła decyzja z dnia [...] września 2014 r. nr [...] ustalająca skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 5 210,19 zł., której nieważność stwierdzona została następnie decyzją Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia 7 stycznia 2015 r. nr [...]. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...], ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 3 202,55 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Dyrektor POR ARMiR w R. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 10 czerwca 2015r. będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, w uzasadnieniu której, powołując się na art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438) – zwanej dalej ustawą o Agencji, wskazał na konieczność ustalenia czy w sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z tychże środków. Stwierdził, że nienależne pobranie środków ma miejsce wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej, która następnie zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego a zadaniem organu w takim przypadku nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to było prawnie skuteczne - to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną. Stwierdzając, że postępowanie w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych środków, zostało wszczęte po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 rok, uznał, że sprawa nienależnie pobranych przez Skarżącą płatności rozstrzygnięta została poprawnie a kwota nadwyżki 3 202,55 zł. - wynikająca z porównania kwoty 27 446,33 zł. nienależnie pobranej na podstawie pierwotnej decyzji z dnia 25 lutego 2010r. której nieważność następnie stwierdzono, oraz kwoty 24 243,78 zł. ostatecznie przyznanej płatności za 2009r. – wyliczona została prawidłowo. Organ podkreślił też, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z uwagi, iż kwota nadmiernie pobranych płatności przekracza równowartość 100 Euro. Nie zachodzą również przesłanki o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.)- zwanego dalej rozporządzeniem nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności, gdyż wypłacenie wnioskowanych w 2009r. płatności bezpośrednich ponad kwotę faktycznie należnych płatności za ten rok, nie było spowodowane błędem organu. Wnosząc skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, strona zarzuciła brak zasadności przedmiotowej decyzji oraz jej bezprawność. W krótkim uzasadnieniu oraz dodatkowym piśmie procesowym podkreśliła, iż pieniądze przyznane w formie pierwotnych dopłat zostały rozdysponowane na cele związane z utrzymaniem gospodarstwa a konieczność ich zwrotu w chwili obecnej, doprowadzi do bankructwa gospodarstwa. Na rozprawie w dniu 1 października 2015r. pełnomocnik strony wskazał, że działanie Agencji, korzystającej z wielorakich pretekstów w celu odebrania rolnikom przyznanych uprzednio dopłat, wynika z nałożonego na Polskę obowiązku zwrotu części środków finansowych na rzecz Unii Europejskiej, oraz z przerzucania na rolników powszechnie istniejących błędów kartograficznych, nie wynika zaś z winy samych rolników. Podkreślił również, iż w chwili dokonanej kontroli na miejscu powierzchnia działek nie była kwestionowana a ustalenia w terenie są bardziej wiarygodne niż ewentualne pomiary dokonywane na podstawie ortofotomap. Zarzucił organowi także nieuprawnione i dokonane bez podstawy prawnej uchylenie ostatecznej decyzji w przedmiocie pierwotnie przyznanych płatności. Zarówno w odpowiedzi na skargę jak i na rozprawie w dniu 1 października 2015r Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności tj. zgodności z obowiązującym prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy tak zakreślonych granicach zaskarżenia, Sąd uznał, że rozpoznawana skarga podlega oddaleniu, gdyż nie nastąpiło naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego . Niesporne w sprawie jest to, że na skutek ostatecznej decyzji Dyrektor POR ARiMR w R. z dnia [...] listopada 2012r. stwierdzona została nieważność pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r.. Ponieważ strona nie uruchomiła trybu odwoławczego od tej decyzji – decyzja ta jest ostateczna i wywołuje skutek prawny w postaci usunięcia z obrotu prawnego pierwotnie wydanej decyzji w przedmiocie przyznania płatności. Niesporne jest również, że w wyniku wielokrotnie ponawianego postępowania w przedmiocie przysługujących stronie płatności na 2009r., ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. przyznano stronie płatności w wysokości 24 243,78 zł. W sposób ostateczny ukształtowana została zatem sytuacja prawna strony, której zamiast pierwotnie przyznanej kwoty w wysokości 27 446,33 zł. przyznano ostatecznie płatność w wysokości 24 243,78 zł. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009r. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie sprowadza się do ustalenia czy określona płatność została pobrana nienależnie oraz czy istnieje obowiązek jej zwrotu względnie czy istnieją przesłanki taki zwrot wykluczające. Kontrolując zatem legalność takiej decyzji sąd związany jest granicami tej sprawy, który określa przedmiot, podmiot i podstawa prawna zakażonej decyzji . Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa (wyrok NSA z 13 marca 2014r. II GSK 21/13, wyrok NSA z 22 listopada 2007r. II FSK1366/06, wyrok NSA z 20 listopada 2007r. II FSK 1310/06) aby sąd dokonujący kontroli legalności decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, był uprawniony do kontrolowania innych decyzji wydanych w ramach szeroko pojętych granic sprawy na podstawie art. 134 p.p.s.a, koniecznym jest uprzednie stwierdzenie wadliwości decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa tylko stwierdzenie takiej wadliwości upoważnia Sąd do kontrolowania innych decyzji wydanych uprzednio w ramach szeroko pojętych granic sprawy. Zgodnie z art. 29 ustawy o Agencji, organ ten w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej a także krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej oraz finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Wypłacone Skarżącej środki z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 rok pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji tj. z funduszy, o których mowa w wymienionym przepisie. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych funduszy, do którego dochodzi gdy wspomniane środki zostaną przyznane oraz wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną. Porównanie kwoty płatności przyznanej skarżącej na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2014 r. z kwotą faktyczne pobranych przez skarżącą płatności na mocy decyzji , której nieważność następnie stwierdzono, przywodzi do wniosku iż kwota 3 202,55 zł. została pobrana przez skarżącą bez podstawy prawnej. Kwota ta przekracza równowartość 100 Euro zatem nie istnieją przesłanki wyłączające obowiązek jej zwrotu o których mowa art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r, o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Nie zachodzą również przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności wynikające z art. 73 rozporządzenia nr 796/2004r., który w pkt 4 stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W orzecznictwie przyjmuje się że błąd organu, o którym mowa w przepisie dotyczyć może elementów za które wyłącznie organ ponosi odpowiedzialność takich jak określone stawki dopłat, co do których to elementów rolnik może nie mieć wiedzy. Błąd ten nie dotyczy natomiast stanu faktycznego zadeklarowanego we wniosku o przyznanie płatności, gdyż to jedynie wnioskodawca zna stan faktyczny swoich nieruchomości w tym sposób ich zagospodarowania i jedynie on ponosi odpowiedzialność za prawidłowość składanego wniosku. Nie zachodzą również przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności wynikające z pkt 5 i 6 art. 73 rozporządzenia nr 796/2004r., który stanowi że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W niniejszej sprawie przepisy te nie mają zastosowania, ponieważ wypłata płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 23 marca 2010r., natomiast decyzja z dnia [...] marca 2015r. o ustaleniu Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu [...] kwietnia 2015 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Tym samym ani w postępowaniu prowadzącym do wydania zakażonej decyzji, ani w samym rozstrzygnięciu, nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, które zgodnie z wyżej prezentowymi wywodami pozwoliłoby Sądowi na zastosowanie w ramach 134 p.p.s.a. kontroli wydawanych w ramach szeroko pojętych granic sprawy innych rozstrzygnięć. Tym samym wniesioną skargę należy uznać za niezasadną i podlegającą oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.