II GSK 21/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I SA/Rz 717/12 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od W. K. na rzecz Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 717/12, w pkt 1 uchylił decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w . z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], a także decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W pkt 2 stwierdził, że ww. decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I W dniu [...] maja 2009 r. [...] złożył wniosek o przyznanie płatności na 2009 r., w którym zadeklarował do przyznania jednolitej płatności obszarowej siedem działek rolnych o łącznej powierzchni 7,63 ha oraz jedną działkę rolną A1 o powierzchni 1,93 ha do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] - działając na podstawie art. 7 ust 1 i 2, art. 19 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) - wydał decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] przyznającą [...] płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł oraz z tytułu płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...] stwierdził nieważność decyzji przyznającej płatność, gdyż w toku prowadzonego postępowania stwierdzono, iż kontrola administracyjna na podstawie której ustalono powierzchnię uprawnioną do płatności została przeprowadzona nieprawidłowo. Nie uwzględniono powierzchni określonej w systemie identyfikacji działek rolnych, w związku z czym przyznano płatność do powierzchni w części do niej nieuprawnionej, co stanowiło w ocenie organu rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 5,49 ha w miejsce zadeklarowanej 7.63 ha. Z uwagi na to, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 38,98%, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił przyznania płatności na 2009 rok, tj. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Powołał się przy tym na art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141.18 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 % powierzchni stwierdzonej, nie zostanie przyznana żadna pomoc. Orzekając na skutek odwołania strony, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.), § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46 z 2007 r. poz. 306 ze zm.), art. 23, art. 24 ust. 1 lit. c), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 str. 65 ze zm.), art. 6, art. 17, art. 124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30/16 z 31 stycznia 2009 r.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że płatność, o której przyznanie wystąpił [...] przysługuje rolnikowi z tytułu posiadania określonej powierzchni działek rolnych, które są użytkowane w odpowiedni sposób, tj. przez cały rok kalendarzowy są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej odpowiadającej minimalnym wymogom ustawowym. Grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami ani krzewami. W ocenie organu odwoławczego powierzchnia ta została ustalona prawidłowo, gdyż na obszarach, które zostały wyłączone z płatności istotnie znajdują się zadrzewienia i zakrzaczenia, widoczne na ortofotomapie. Obszary wyłączone z płatności nie mieszczą się w kategoriach przypadków uprawniających do uzyskania płatności, w związku z powyższym słusznie zostały wykluczone z wniosku jako obszary nieuprawnione do dopłat. Wyliczona przez organ II instancji różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 43,1519 %, a nie jak ustalił organ I instancji 38,98%, co jednak pozostało bez wpływu na prawidłowość decyzji, gdyż zarówno w jednym jak i drugim przypadku przekraczała ona 20%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a), art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że decyzje z dnia [...] kwietnia 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia pozostają "w granicach sprawy" bowiem wydanie pierwszej z wymienionych otwierało drogę do wydania decyzji zaskarżonej do Sądu. To zaś uprawnia do postawienia tezy, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności mogła być objęta procedurą określoną w art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się do podstaw wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 roku Sąd I instancji wskazał, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 156 i nast. k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że przy wydaniu decyzji P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. brak było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 156 i nast. k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące natrudzenie prawa należy rozumieć błąd w interpretacji prawa przez organ wydający decyzję. Chodzi tutaj o sytuacje kiedy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Korekta decyzji o płatnościach bezpośrednich poprzez ich obniżenie na skutek zastosowania sankcji, bądź odmowa ich przyznania związane z podaniem wyższego, niż w rzeczywistości areału upraw może mieć miejsce w tym trybie, jeżeli przyznanie zawyżonej dopłaty do zawyżonego areału upraw wynikałoby z naruszenia lub niewykonania przez pracowników agencji swoich obowiązków. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. W rozpoznawanej sprawie otrzymujący wsparcie złożył dokumenty, od których uzależnione było otrzymanie przez niego dofinansowania. Dokumenty zostały zweryfikowane przez pracowników Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, w wyniku których to czynności ustalono istnienie przesłanek do udzielenia przedmiotowego wsparcia. Dopiero po przeprowadzeniu kolejnej kontroli okazało się, że powierzchnia działek uprawnionych do dopłat jest niższa i to w stopniu uzasadniającym odmowę przyznania wnioskowanych płatności. Tego typu zmiana okoliczności faktycznych poprzez ustalenie rzeczywistej powierzchni działek uprawnionych do dopłat powinna być korygowana w trybie postępowania wznowieniowego, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzje, istniejących w chwili ich wydania. Zdaniem WSA, podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności nie było bowiem dokonanie błędnej interpretacji prawa przez organ wydający decyzję, ale ustalenie nowych faktów nieznanych wcześniej organowi przy wydawaniu decyzji. Gdyby nie doszło do ujawnienia tychże faktów poprzednie decyzje o przyznaniu dopłat jawiły by się jako prawidłowe i nie naruszające prawa. Skoro zatem podstawą podważenia poprzednich decyzji są nowe okoliczności sprawy, to wyeliminowanie tychże decyzji powinno nastąpić w trybie wznowienia postępowania w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie zaś w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Mając na uwadze fakt, że do wzruszenia prawomocnych decyzji o przyznaniu dopłat doszło w niewłaściwym trybie, Sąd I instancji uchylił również decyzję o odmowie przyznania dopłat, mając na uwadze, że zostały one wydane na skutek niezgodnego z prawem wzruszenia decyzji prawomocnych. II Od powyższego wyroku Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi [...]oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) poprzez niedokonanie ustaleń co do wad decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] i jej uchylenie na skutek uchylenia decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, czyli w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem aktu zaskarżonego. Kolejność ocen jest następująca. Najpierw Sąd stwierdza podstawy od uwzględnienia skargi, czyli określone istotne wady decyzji zaskarżonej. Wówczas dopiero uzyskuje możność wymaganego, w art.135 p.p.s.a. sprawdzenia z urzędu, czy dla końcowego załatwienia sprawy jest niezbędne zastosowanie przewidzianych ustawą środków w stosunku do innych aktów wydanych w granicach sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odwrócił kolejność ocen, a co istotne nie dokonał żadnych ustaleń, co do wad decyzji zaskarżonej. W uzasadnieniu wskazał, że jedynym powodem jej uchylenia jest uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność, której była skutkiem. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie zasadny jest sformułowany przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. wskutek jego niewłaściwego zastosowania. Na wstępie należy zaznaczyć, że art. 135 p.p.s.a. uszczegółowia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi. Z postanowień art. 135 p.p.s.a. wynika – aczkolwiek nie zostało to wyrażone expressis verbis – że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez ten sąd (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 500). Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a. wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Ponadto, z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Podkreślenia jednak wymaga, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w razie uwzględnienia skargi (por. Andrzej Kabat. Komentarz do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX nr 2011, wyrok NSA z 22 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1366/06, LEX nr 438671 i podana tam literatura). W wyroku z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt II FSK 1310/06 (LEX nr 519506) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "dopiero stwierdzenie przez Sąd podstaw do uchylenia decyzji odwoławczej daje mu przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. możliwość stosowania przewidzianych w tej ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy (w tym uchylenia decyzji organu I instancji poprzedzającej decyzję odwoławczą)." W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że warunkiem skorzystania przez sąd z trybu przewidzianego przepisem art. 135 p.p.s.a. jest wadliwość kontrolowanej decyzji organu II instancji (por. m. in. wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1499/06; wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 215/07; wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1500/06). Przenosząc te poglądy na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Sąd rozpoznający skargę w pierwszej kolejności winien był stwierdzić, czy zaskarżone orzeczenie obarczone jest wadą pozwalającą na wyeliminowanie go z obrotu w oparciu o art. 145 p.p.s.a., a dopiero w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie mógł badać, czy są podstawy do zastosowania art. 135 p.p.s.a. - dla końcowego załatwienia sprawy w granicach danego stosunku administracyjnoprawnego. Tymczasem WSA w Rzeszowie odwrócił tę kolejność, tzn. najpierw zajął się badaniem legalności decyzji wydanej przed zaskarżonym rozstrzygnięciem, a stwierdzenie jej wadliwości stało się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zatem Sąd I instancji w ogóle nie badał legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia [...] czerwca 2012 r., tylko powołując się na art. 135 p.p.s.a. zbadał legalność wydanej na wcześniejszym etapie decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej płatność, tj. decyzji nieważnościowej,a więc w istocie nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie zaskarżonej do sądu decyzji. Takie działanie Sądu I instancji nie było prawidłowe, naruszało bowiem regulację art. 135 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich przyczyn skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji w pierwszej kolejności zbada legalność zaskarżonej decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie przyznania [...] płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na 2009 r., a dopiero wówczas, gdy uzna, że zapadła ona z naruszeniem przepisów prawa, dokona badania sprawy w granicach zakreślonych art. 135 p.p.s.a.