I SA/Rz 73/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi "A" z siedzibą w D. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Utworzenie Laboratorium B+R żywnościowych produktów ekologicznych w D." 1) uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, 2) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącej "A" z siedzibą w D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca "A" w D. złożyła w dniu [...] sierpnia 2020 r. do IZ RPO WP wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Utworzenie Laboratorium B+R żywnościowych produktów ekologicznych w D.", który został zarejestrowany pod nr [...]. Na etapie oceny formalnej wniosek został oceniony negatywnie, gdyż w ocenie IZ RPO WP nie spełnił on kryterium formalnego standardowego "pomoc publiczna/pomoc de minimis", w ramach którego weryfikowane jest m. in. czy spełniony został tzw. "efekt zachęty". Efekt ten nie został spełniony ponieważ przed złożeniem wniosku skarżąca rozpoczęła prace budowlane o czym świadczy zapis w dzienniku budowy. Skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia protestu. W proteście kwestionowała zasadność postawionego przez IZ RPO WP zarzutu dotyczącego braku spełnienia kryterium "efektu zachęty". Wskazała, że nie rozpoczęła żadnych robót budowlanych wymienionych w art. 41 Prawa budowlanego. Wpis kierownika budowy w dzienniku budowy dotyczył tylko kwestii wykonania ogrodzenia. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała jedną z tez uzasadnienia wyroku sądu apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. wydanym w sprawie I ACa 86/14, z której wynika, że "Art. 41 ust. 2 wskazuje wyczerpująco, jakie prace uznaje się za prace przygotowawcze, Nie jest wśród nich wymienione ogrodzenie nieruchomości. Dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, że budowa ogrodzenia stanowi rozpoczęcie prac budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę...". Zarząd Województwa P. rozpatrzył negatywnie protest uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., która została doręczona skarżącej w dniu [...] stycznia 2021 r. IZ RPO WP wskazała, że pomoc w przedmiotowej sprawie nie może być udzielona, z uwagi na fakt, że prace nad projektem rozpoczęły się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i nie został spełniony tzw. "efekt zachęty" o którym mowa w art. 6 rozporządzenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. W tym zakresie IZ RPO WP powołała się na zapisy, przedłożonego przez skarżącą, dziennika budowy nr [...] wydanego dnia [...] grudnia 2017 r. przez Starostwo Powiatowe w K., z którego wynika, że dnia [...] października 2019 r. rozpoczęto roboty budowlane, o czym świadczy następujący wpis: "Rozpoczęcie robót budowlanych związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku - wytyczenie terenu budowy i oznakowanie tablicami informacyjno-ostrzegawczymi. Ogrodzenie placu budowy". Jako, że wniosek o dofinansowanie projektu obejmujący rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku usługowo-handlowego "Młyn gospodarczy" na działce nr [...] w D. na obiekt Laboratorium badawczo - rozwojowego produktów ekologicznych, został złożony w dniu [...] sierpnia 2020 r. tj. po terminie rozpoczęcia inwestycji budowlanej (co miało miejsce w dniu 7 października 2019 r.), więc inwestycja ta nie wywołuje efektu zachęty. W skardze na powyższą uchwałę skarżąca zarzuciła organowi ją wydającemu naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm. - określanej dalej jako ustawa wdrożeniowa) polegające na dokonaniu wadliwej, nierzetelnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że przedstawiony przez nią wniosek nie spełnił kryterium formalnego pn. pomoc publiczna/pomoc de minimis z uwagi na niespełnienie "efektu zachęty", podczas gdy treść wniosku oraz zebrany materiał dowodowy prowadzą do wniosku odwrotnego; 2) art. 6 w związku z art. 2 pkt 23 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. polegające na dokonaniu jego błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie, poprzez przyjęcie, że podjęcie przez skarżącą czynności ujętych w dzienniku budowy takich jak "(...) wytyczenie terenu budowy i oznakowanie tablicami informacyjno-ostrzegawczymi. Ogrodzenie placu budowy" należy traktować jako rozpoczęcie prac nad projektem oraz poprzez nieuwzględnienie zasad oceny występowania "efektu zachęty" wynikających z przepisów rozporządzenia i uznania, że w przedmiotowej sprawie przesłanka "efektu zachęty" nie została spełniona; 3) art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie protestu pomimo istnienia ku temu przesłanek. W ocenie skarżącej, Zarząd Województwa P. w R. dokonał niewłaściwej wykładni powyższych przepisów w zakresie oceny kryterium efektu zachęty w okolicznościach przedmiotowej sprawy, czego powodem było pominięcie szeregu okoliczności, których organ nie zakwestionował, bądź wyciągnięcie błędnych wniosków co do pewnych elementów stanu faktycznego. Wskazane w art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 pojęcie "rozpoczęcia prac" ściśle wiąże się z nieodwracalnością inwestycji. Jako przykład nieodwracalności ustawodawca unijny wskazał rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje sposób wykładni pojęcia "rozpoczęcie prac". Muszą to być prace, które mogą być wykorzystane praktycznie tylko do konkretnego zamierzenia gospodarczego, bardzo ściśle z nim związane i praktycznie uniemożliwiające swobodną zmianę projektu. Tak rozumianym rozpoczęciem prac jest właśnie rozpoczęcie robót budowlanych, o którym mowa w art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, czy też np. podpisanie umowy z dostawcą materiałów lub wykonawcą usług, bądź wpłatę zaliczki na poczet zamówionych towarów czy zamówionej usługi, które namacalnie już rozpoczyna realizację projektu i które sprawia jednocześnie, że inwestycja staje się nieodwracalna. Dlatego też spod pojęcia "rozpoczęcie prac" wyłączono zakup gruntów, czy prace przygotowawcze, takie jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonawczych. Mimo że zakup gruntu wiąże się z poniesieniem znacznego nakładu inwestycyjnego, to jednak nie przesądza w sposób ostateczny o przeznaczeniu nabytej nieruchomości. Zakupiona nieruchomość może być bowiem wykorzystana w różny sposób, nie tylko dla potrzeb jednego konkretnego projektu. Podobnie o realizacji projektu nie przesądza również uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. Czynności te stanowią jedynie prace przygotowawcze poprzedzające rozpoczęcie realizacji projektu. Przy gramatycznej oraz systemowej wykładni powyższego przepisu, trudno uznać, że wykonane przez skarżącą prace takie jak "wytyczenie terenu budowy i oznakowanie tablicami informacyjno-ostrzegawczymi. Ogrodzenie placu budowy" powodują, że doszło do realizacji prac - robót budowlanych sensu stricto, co z kolei powoduje, że realizacja całej inwestycji ma charakter nieodwracalny. Wręcz przeciwnie, wykonane przez skarżącą prace mają charakter prac przygotowawczych w rozumieniu art. 2 pkt 23 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, służą do przygotowania robót budowlanych oraz co istotne, mają charakter odwracalny w rozumieniu komentowanych przepisów. Trudno bowiem uznać, że wykonanie tych prostych i prac, spowodowało, że inwestycja staje się nieodwracalna, a sam budynek nie może być przeznaczony na inne cele, nie objęte projektem, tym bardziej, że w samym budynku żadnych prac nie wykonano. Co więcej do wykonania tych prac wskazanych w dzienniku budowy, nie zawierano umowy z dostawcą materiałów lub wykonawcą robót budowlanych, nie dokonywano zaliczki na poczet zamówionych towarów czy zamówionych usług, które namacalnie już rozpoczyna realizację projektu i które sprawia jednocześnie, że inwestycja staje się nieodwracalna. Zresztą samo wykonanie ogrodzenia terenu budowy, służyło zabezpieczeniu istniejącego budynku przed dewastacją, a nie zabezpieczeniu osób pracowników budowy (uczestników procesu budowlanego) oraz zabezpieczeniu materiałów budowlanych. Ponadto w przedłożonym dzienniku budowy poza jednym wpisem z dnia [...] października 2019 r. nie uwidoczniono, żadnych innych wpisów, co świadczy o tym, że faktycznie żadnych robót budowlanych sensu stricto nie wykonywano na przedmiotowym budynku, a taki stan trwa do dnia obecnego. Ponadto, jeżeli porówna się daty wydania decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku, z datą dokonania wpisu w dzienniku budowy, to można domyślić się rzeczywistego powodu wykonanych prac i wpisu kierownika budowy do dziennika tj. przedłużenia ważności wydanego pozwolenia na budowę, a te kwestię (przedłużenie ważności zezwolenia, czy też uzyskanie samego zezwolenia) przepisy omawianego rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, nakazują traktować jako prace przygotowawcze, które to prace nie niweczą "efektu zachęty". W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa P. wniósł o jej oddalenie wskazując, że wniosek o dofinansowanie nie spełnił "efektu zachęty", o którym mowa w § 4 ust. 4 regulaminu konkursu, gdyż wnioskodawca rozpoczął prace nad realizacją projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, czym naruszył wspomniany wyżej zapis regulaminu konkursu. Odnosząc się do argumentacji skarżącej zawartej w skardze dotyczącej przedłużenia ważności wydanego pozwolenia na budowę organ wskazał, że prowadzi ona do wniosku, że w myśl art. 41 ustawy Prawo budowlane, spółdzielnia rozpoczęła budowę przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie celem przedłużenia ważności pozwolenia na budowę. Gdyby te działania nie zostały podjęte wnioskodawca nie posiadałby dokumentu, na podstawie którego planuje zrealizować inwestycję objętą wnioskiem o dofinansowanie i nie wypełniłby poniższego wymogu zawartego w dokumentacji konkursowej. Zgodnie z Instrukcją przygotowywania załączników do wniosku o dofinansowanie, stanowiącą załącznik nr 4 do regulaminu konkursu, wnioskodawca, który zaplanował we wniosku o dofinansowanie ponoszenie kosztów na wykonanie prac budowlanych, wymagających uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji, zobowiązany jest przedłożyć aktualne pozwolenie na budowę tj. umożliwiające rozpoczęcie realizacji robót zgodnie z harmonogramem określonym we wniosku o dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m. in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m. in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., o czym mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 lit. a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 lit. b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Skarga jest zasadna. W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, którego naruszenie przez organ słusznie zarzuca się w skardze, zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione tam zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/17 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl. i przywołane w nim orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być, zdaniem Sądu, utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokona ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powinna ona zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości prezentuje przesłanki dokonanej oceny. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego sprowadzające się do błędnego zastosowania art. 2 pkt 23 w związku z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 651/2014 polegającego na przyjęcie, że prace nad realizacją projektu rozpoczęły się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i tym samym nie został spełniony efekt zachęty. Kluczowym zagadnieniem wymagającym w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia jest ustalenie zakresu przedmiotowego projektu pn. "Utworzenie Laboratorium B+R żywnościowych produktów ekologicznych w D.", a także czy rozpoczęto roboty budowlane, o czym w ocenie Zarządu Województwa P. świadczy wpis w dzienniku budowy: "Rozpoczęcie robót budowlanych związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku - wytyczenie terenu budowy i oznakowanie tablicami informacyjno-ostrzegawczymi. Ogrodzenie placu budowy". Rozstrzygniecie zaś tego zagadnienia uzależnione jest od dokonania prawidłowej wykładni pojęcia "projekt", zdefiniowanego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej. W przepisie tym zdefiniowano pojęcie projektu jako przedsięwzięcia zmierzającego do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do dofinansowania. Ustawodawca zdefiniował pojęcie projektu jako przedsięwzięcie zgłoszone do objęcia lub objęte już współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Zauważyć trzeba, ze ustawodawca wyraźnie uściślił pojęcie projektu, w porównaniu do definicji wskazanej w ustawie wdrożeniowej z 2006 r., w której projekt został określony jako przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, pośredniczącą lub wdrażającą (art. 5 pkt 9 ustawy wdrożeniowej). Przyjąć należy, że przedsięwzięcie to sformalizowane zgłoszenie do współfinansowania działania, o którego wsparcie aplikuje wnioskodawca, podejmowane w celu realizacji celów określonych w programach operacyjnych. Nie powinno zatem budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, że to podmiot składający wniosek o dofinansowanie określa przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować z wykorzystaniem środków finansowych UE. Aby z nich skorzystać, wnioskodawca powinien wskazać nakreślony wskaźnikami cel realizacji projektu oraz zakreślić ramy czasowe realizacji projektu. Te dwa elementy zgłoszenia dają instytucji zarządzającej możliwość weryfikacji, czy realizacja projektu będzie możliwa z udziałem współfinansowania UE dostępnego w ramach programów operacyjnych w latach 2014-2020. Uznać należy, że ustawodawca, definiując w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej pojęcie "projektu" jako uprawnienie podmiotu do określenia we wniosku co jest zgłoszone do objęcia dofinansowaniem, z określonym początkiem i końcem realizacji, uczynił to po to, aby wykluczyć arbitralność decyzji instytucji zarządzającej co do tego, jakie przedsięwzięcie jest objęte projektem. Ustawodawca w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej jednoznacznie ograniczył zakres projektu tylko do tego co zostało wskazane we wniosku, a zatem zgłoszone do objęcia współfinansowaniem. W świetle ustawowej definicji pojęcia "projekt" to sam wnioskodawca decyduje o tym, a nie Instytucja Zarządzająca. Zakres przedmiotowy projektu musi być jednoznacznie wskazany we wniosku, nie może podlegać interpretacji, po to m. in. aby wyeliminować jakąkolwiek dowolność w późniejszym etapie oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą. Gdyby przyjąć odmiennie, Instytucja Zarządzająca mogłaby w istotny sposób zmieniać zakres przedsięwzięcia i w zasadzie w arbitralny sposób rozstrzygać, co jest częścią projektu, a co nie. Wnioskodawca, składając wniosek, nie miałby pewności co do tego, czy organ uzna, że jeden z jego zasobów komplementarnie powiązany z projektem, nie zostanie uznany za niezbędny do realizacji projektu. Intencją ustawodawcy było takie zdefiniowanie pojęcia "projekt", aby wyeliminować wątpliwości i ewentualną arbitralność decyzji instytucji. Tylko wąskie rozumienie tego pojęcia umożliwi potencjalnym beneficjentom realizującym (będącym już w toku lub planujących) duże inwestycje możliwość ubiegania się o dofinansowanie projektów stanowiących element składowy większych inwestycji. Przy ich realizacji niewątpliwie mogą znaleźć się takie jej elementy, które w mniejszym lub większym zakresie można by uznać za niezbędne dla realizacji jej części objętej projektem. Dokonując interpretacji art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej - w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy - należy mieć również na uwadze przepisy art. 6 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014. Zgodnie z art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 651/2014 uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014, do celów niniejszego rozporządzenia przyjmuje się następujące definicje: "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W odniesieniu do pojęcia "rozpoczęcie prac" oznacza ono moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem. Określając szczegółowe warunki efektu zachęty, należy przyjąć, że co do zasady weryfikacja jego spełnienia może mieć dwojaki charakter - formalny, sprowadzający się do oceny, czy beneficjent pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem wystąpił do państwa członkowskiego o przyznanie pomocy, oraz merytoryczny, zakładający obiektywną ocenę, czy projekt przedłożony przez beneficjenta do finansowania nie jest możliwy do realizacji bez wsparcia państwa. Co do pierwszego z przywołanych powyżej elementów weryfikacji spełnienia efektu zachęty, tj. złożenia wniosku o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem, należy zauważyć, że weryfikacja jego spełnienia odnosi się do okoliczności o charakterze chronologicznym, a więc odwołuje się do analizy ratione temporis. Analiza taka winna być dokonywana w odniesieniu do decyzji inwestycyjnej danego przedsiębiorstwa, która to decyzja wyznacza początek dynamicznego procesu, jakim z pewnością jest inwestycja na poziomie zakładu. Przy dokonywaniu powyższej weryfikacji należy w pierwszej kolejności uwzględnić fakt, że ocena, czy prace w zakresie danej inwestycji rozpoczęły się, czy też nie, wymaga na wstępie ustalenia zakresu przedmiotowego projektu. W zależności bowiem od zakresu projektu będzie możliwe ustalenie, czy w jego ramach rozpoczęły się jakiekolwiek prace (co prowadzi do oceny, czy doszło do naruszenia obowiązku powstrzymania się z rozpoczęciem prac przed złożeniem wniosku). Jak wynika z opisu zakresu rzeczowego projektu podlegającego ocenie w niniejszej sprawie obejmował on roboty rozbiórkowe i prace budowlane związanie z przystosowaniem budynku Młynu gospodarczego na potrzeby mającego powstać laboratorium. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie należało uznać, że efektu zachęty nie niweczyło ogrodzenie placu przyszłej inwestycji jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Ogrodzenie placu przyszłej inwestycji nie stanowi bowiem "rozpoczęcia prac" wskazanego w art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Pojęcie "rozpoczęcia prac" ściśle wiąże się z nieodwracalnością inwestycji. Jako przykład nieodwracalności ustawodawca unijny wskazał rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje sposób wykładni pojęcia "rozpoczęcie prac". Muszą to być prace, które mogą być wykorzystane praktycznie tylko do konkretnego zamierzenia gospodarczego, bardzo ściśle z nim związane i praktycznie uniemożliwiające swobodną zmianę projektu. Tak rozumianym rozpoczęciem prac jest właśnie rozpoczęcie robót budowlanych, o którym mowa w art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, czy też np. podpisanie umowy z dostawcą materiałów lub wykonawcą usług, bądź wpłatę zaliczki na poczet zamówionych towarów czy zamówionej usługi, które namacalnie już rozpoczyna realizację projektu i które sprawia jednocześnie, że inwestycja staje się nieodwracalna. Przy takiej wykładni powyższego przepisu, trudno uznać, że wykonane przez skarżącą prace takie jak "wytyczenie terenu budowy i oznakowanie tablicami informacyjno-ostrzegawczymi. Ogrodzenie placu budowy" powodują, doszło do realizacji prac - robót budowlanych sensu stricto, co z kolei powoduje, że realizacja całej inwestycji ma charakter nieodwracalny. Wręcz przeciwnie, wykonane przez skarżącą prace mają charakter prac przygotowawczych w rozumieniu art. 2 pkt 23 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, służą one do przygotowania robót budowlanych oraz co istotne, mają charakter odwracalny w rozumieniu komentowanych przepisów. Trudno bowiem uznać, że wykonanie tych prostych prac, spowodowało, że inwestycja staje się nieodwracalna, a sam ogrodzony teren i znajdujący się na nim budynek nie może być przeznaczony na inne cele, nie objęte projektem, tym bardziej, że w samym budynku żadnych prac nie wykonano. Ponadto jak słusznie zauważa autor skargi do wykonania prac wskazanych w dzienniku budowy, nie zawierano umowy z dostawcą materiałów lub wykonawcą robót budowlanych, nie dokonywano zaliczki na poczet zamówionych towarów czy zamówionych usług, które namacalnie już rozpoczyna realizację projektu i które sprawia jednocześnie, że inwestycja staje się nieodwracalna. Samo zaś wykonanie ogrodzenia terenu budowy, służyło zabezpieczeniu istniejącego budynku przed dewastacją, a nie zabezpieczeniu uczestników procesu budowlanego, który nie został rozpoczęty. Jeżeli zaś chodzi o stanowisko Instytucji Zarządzającej zawarte w odpowiedzi na skargę, że gdyby spółdzielnia nie wykonała tych prac przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, to nie dysponowałaby ważnym pozwoleniem na budowę wskazać należy, że kwestia ważności pozwolenia na budowę na etapie oceny formalnej nie była kwestionowana przez organ nie może zatem ona być podstawą do uznania negatywnej oceny formalnej projektu za uzasadnioną. Podstawą do takiej oceny było bowiem stwierdzenie dotyczącego braku spełnienia kryterium "efektu zachęty". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) sąd zasądził na rzecz skarżącego od Zarządu Województwa P. kwotę 697 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmującą kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika - adwokata oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.