I SA/Rz 791/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Barbara Stukan-Pytlowany /spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie. T.Ł. wnioskiem z dnia 15 lipca 2008 r., zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne (o której została poinformowana pisemnie przez ZUS), podając że nie prowadzi działalności od 2003r.i nie może obecnie udokumentować braku zaległości. Prośbę uzasadniła trudną sytuacją finansową. Podała, że jest wdową od 1993r., ma na utrzymaniu dwóch synów, z których jeden studiuje a drugi od października br. rozpocznie studia. Synowie pobierają rentę rodzinną, która była dzielona na trzy części. Miesięczne utrzymanie jest obecnie bardzo drogie a ponadto spłaca kredyt hipoteczny zaciągnięty na remont domu. W jej ocenie opisana przez nią sytuacja materialna i rodzinna nie pozwala na zapłacenie zaległych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., odmówił umorzenia należności z tytułu niepłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres październik 2000r., od grudnia 2000r. do października 2001r., za styczeń 2002 wraz z odsetkami w łącznej kwocie 1960,64 zł oraz należności z tytułu kosztów upomnienia 8,80zł. Zdaniem Zakładu analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że wnioskodawczyni nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności na rzecz ZUS. T.Ł. złożyła wniosek do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym ponowiła prośbę o umorzenie, motywując ją trudnymi warunkami finansowymi. Podniosła , że zawsze starała się na bieżąco regulować wszelkie zobowiązania. Często musiała dokonywać wyboru czy przeznaczyć pieniądze na bieżące uregulowanie rachunków czy kupić coś dla dzieci. Poniosła , że ma problemy ze spłatą kredytu. Zaznaczyła, że podała opłaty za szkołę syna szacunkowo, gdyż dopiero na przełomie najbliższych miesięcy będzie w stanie określić rzeczywiste wydatki z tego tytułu. Podkreśliła, że nie jest w stanie udowodnić , że składki uregulowała bowiem nie przechowywała dokumentów dłużej niż 5 lat. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 138 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej: k.p.a./ utrzymał w mocy decyzję ZUS z 18 sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu podniósł, że utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy podyktowane jest faktem, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przewidziane ustawą przesłanki umorzenia należności. Zdaniem Prezesa ZUS brak jest możliwości udzielenia ulgi w postaci umorzenia z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż po przeanalizowaniu materiał dowodowy wskazuje, że zobowiązana nie znajduje się w sytuacji w której niezastosowanie instytucji umorzenia należności spowoduje drastyczne pogorszenie się sytuacji materialnej zobowiązanej i jej rodziny. Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że T.Ł. ma przyznaną emeryturę w kwocie 618 zł netto miesięcznie. Dodatkowy dochód w kwocie 900zł miesięcznie uzyskuje z wynajmu 2 lokali handlowych o pow. 35 m2 i 40 m 2. Zobowiązana posiada dwóch synów w wieku 20 lat i 18 lat, na których ma przyznaną rentę rodzinną w kwocie 613 zł miesięcznie. Zobowiązana jest właścicielką w 34/64 części nieruchomości gruntowej i budowlanej położonej w Mielcu przy ulicy S. nr. KW [...]. Z oświadczeń T. Ł. i jej dzieci wynika , że synowie pozostają na jej utrzymaniu. Syn J. jest studentem studiów zaocznych Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w R. Koszty studiów w kwocie 600zł miesięcznie ponosi zobowiązana. Syn F. rozpocznie studia stacjonarnie w N. Miesięczny koszt jego utrzymania wynosić będzie według skarżącej 1500zł. Skarżąca posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętego kredytu hipotecznego na remont domu w Banku PKO BO S.A. na kwotę 30 000 zł, który spłaca w ratach miesięcznych 260 zł., jak i z tytułu umowy pożyczki gotówkowej w kwocie 3482.03 zł który spłaca w ratach miesięcznych 260 zł. Skarżąca ponosi wydatki na: gaz , energie elektryczną, podatek od nieruchomości, telefon, na abonament telewizji satelitarnej, wywóz sieci, wodę i ścieki. Prezes ZUS zauważył, że wykazane przez skarżącą miesięczne dochody stanowią kwotę 2131 zł, natomiast miesięczne wydatki kwotę 2620 zł. Porównując miesięczne wydatki skarżącej z jej miesięcznymi dochodami, organ stwierdził, że wykazane wydatki znacznie przewyższają dochody, co w ocenie Prezesa ZUS wskazuje, że skarżąca nie wykazała wszystkich swoich dochodów i tym samym nie znajduje się w sytuacji, uzasadniającej umorzenie należności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2008 r. wniosła T. Ł. Skarżąca podniosła w skardze, że po latach nie może udowodnić, że opłacała składki bo dokumenty przechowywała 5 lat. Podnosi , że jest samotną matką , nie korzysta z pomocy społecznej, starała się zapewnić dzieciom warunki nieodbiegające od warunków dzieci w pełnych rodzinach. Zapewniła im możliwość podjęcia studiów ale życie jest coraz droższe i trudno jej temu podołać. Dlatego wnosi o ponowne rozpoznanie prośby o umorzenie zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 11 marca 2009r. skarżąca zarzuciła ZUS nieprawidłowe wyliczenie stanu zadłużenia, argumentując zasadność zarzutu załączonymi do pisma dokumentami. Prezes ZUS w piśmie z dnia 25 marca 2009r. nie podzielił zasadności zarzutu skarżącej. Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę oraz zarzut podniesiony w piśmie procesowym i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74; powoływanej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07 - dostępny w Internecie). Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 127 § 3 przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przytoczona wyżej norma prawna wymaga poczynienia kilku uwag w celu wyjaśnienia należytego jej rozumienia. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 - karta 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a. (ibidem karta 198-199). Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub SKO brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem karta 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op.cit. karta 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że przed wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia 18 sierpnia 2008r. Komisja Opiniującej do Spraw Stosowania Umorzeń, działająca przy inspektoracie ZUS w M., w składzie: Przewodniczący G. W., członkowie: B.M. i D.N. na posiedzeniu w dniu 30 lipca 2008r., po rozpatrzeniu wniosku T. Ł. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres październik 2000r., grudzień 2000r. do października 2001r., styczeń 2002r. odsetek oraz kosztów upomnienia wydała opinię w przedmiocie wniosku T. Ł. o odmowie umorzenia zadłużenia. Protokół zawiera uzasadnienie opinii Komisji (karta 86 akt administracyjnych). Protokół ten poprzedzony jest wnioskiem w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności (karta 85-82), w którym znajduje się opinia komisji działającej przy jednostce opracowującej wniosek proponująca rozpatrzyć wniosek odmownie - z podaniem uzasadnienia, podpisana m.in. przez członków Komisji D. N., B. M. i Przewodniczącego Komisji G. W. (karta 84). Na decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r., oprócz podpisu zastępcy dyrektora M. G. znajdują się odciski pieczęci wraz z podpisami z-cy Kierownika Inspektoratu G.W. i Kierownika Wydziału Ubezpieczeń Społecznych Rozliczeń i Realizacji Dochodów E. G. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja Opiniująca do Spraw Stosowania Umorzenia w Oddziale ZUS Inspektorat w składzie: Przewodniczący G. W., z-ca Przewodniczącego E. G., członkowie: D. N. i B. M., wydała opinię o podtrzymaniu decyzji o odmowie umorzenia zadłużenia (karta 108- 107). Na decyzji z dnia [...] października 2008r., poza podpisem Dyrektora Oddziału ZUS Z. R., znajduje się odcisk pieczęci wraz z podpisem z-cy Kierownika Inspektoratu G. W. i Kierownika Referatu Realizacji Dochodów B. M. (karta 109). Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że wymienieni wyżej pracownicy organu w wymienionych wyżej czynnościach a to: G. W., D. N., B. M. brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r., gdyż opiniowali wniosek skarżącego, dokonywali merytorycznej oceny okoliczności podniesionych w tym wniosku, opiniowali ten wniosek, proponując rozstrzygnięcie, a przejawem że były to czynności przesądzające, że decyzja z [...] sierpnia 2008r. "pochodzi od nich" jest okoliczność, że podpisy niektórych z nich znajdują się na decyzji. Oznacza to, że wymienieni pracownicy byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to G. W., D. N., B. M. brały udział w tym "drugo-instancyjnym" postępowaniu. W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Orzekł również po myśli art. 152 p.p.s.a. Z uwagi na podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznaje za niedopuszczalne odnoszenie się do zarzutów skargi, a sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia wskutek złożonego już wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.