I SA/Rz 797/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Tomasz Smoleń WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 listopada 2014r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za kwiecień 2002r. i od sierpnia 2006r. do października 2006r., na ubezpieczenie zdrowotne za okresy od października 2001r. do grudnia 2001r. za kwiecień 2002r. i od września 2003r. do stycznia 2004r., od sierpnia 2004r. do listopada 2004r. i od sierpnia 2006r. do października 2006r., na Fundusz Pracy za okres od sierpnia 2006r. do października 2006r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2014r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...].05.2014r. znak: [...] w sprawie odmowy umorzenia należności na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 8 050,37 zł. W toku postępowania ustalono, że K. W. prowadził działalność gospodarczą, polegającą na prowadzeniu usług transportowych, a istniejące obecnie zaległości powstały, gdy płatnik zaprzestał opłacania składek na ubezpieczenia. Działająca w imieniu syna H. W., we wniosku o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek, oświadczyła że ani ona, ani syn nie są w stanie zapłacić zaległości, ze względu na trudną sytuację materialną i życiową. Podkreśliła, że jej syn jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, pozostaje na jej utrzymaniu. Od dłuższego czasu choruje i ze względu na stan zdrowia nie może podjąć pracy. Nie posiada żadnego źródła dochodu, ani majątku, znajduje się na wyłącznym utrzymaniu matki, która ma przyznane prawo do emerytury w wysokości 1 160,00 zł. oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 206,00 zł. Z emerytury tej opłacane są rachunki za wodę i światło oraz dodatkowo kwota 150 zł. tytułem alimentów egzekwowanych przez byłą synową na rzecz wnuczki. H. W. oświadczyła, że brakuje im pieniędzy na leki i życie. Dodała też, że sama posiada znaczny stopień niepełnosprawności, w związku z tym nie jest w stanie sobie dorobić. Opisała, że w związku z problemami w małżeństwie jej syn K. W. w okresie 2011-2012 przebywał w szpitalu w Ż. - łącznie ponad 200 dni. W tym czasie nie pracował, a jego długi rosły. Podjął pracę w 2013 roku, ale kiedy zachorował i trafił do szpitala, zakład pracy nie przedłużył mu umowy. W 2014 miał operowane kolano i dwa razy był w szpitalu. Obecnie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i nie posiada żadnych źródeł dochodu. Dodatkowo oświadczyła również, że syn nie pobiera świadczeń z MOPS oraz że nie posiada żadnego samochodu. Organ ustalił, że K. W., lat 42, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Jest zobowiązany do opłacania alimentów bieżących w kwocie 461 zł. miesięcznie, na rzecz córki K. W., oraz posiada zadłużenie z tytułu alimentów na rzecz córki w kwocie 9 370,97 zł , a także zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego w kwocie 4 280,55 zł. Na dzień 8.06.2012r. posiadał również zadłużenie z tytułu alimentów wypłaconych na rzecz byłej żony w kwocie 2 800 zł. Zobowiązany nie posiada nieruchomości jednakże w rejestrach urzędowych widnieje jako właściciel samochodu osobowego FSO-Warszawa rok prod.1985 oraz samochodu ciężarowego ROBUR rok prod. 1990; Przedłożona dokumentacja medyczna potwierdza, że wnioskodawca cierpi na zaburzenia depresyjno - lękowe, nadciśnienie tętnicze, hipercholesterolemię oraz chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa. Posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności do dnia 31.03.2014r. Rozpatrując wniosek o umorzenie zaległości na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz. U. 2013. poz. 1442/ zwanej dalej ustawą o s.u.s.; Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności ani niebezpieczeństwo, iż w toku postępowania egzekucyjnego nie osiągnie się kwot przewyższających wydatki. Analizując przedmiotową sprawę pod kątem przesłanek z art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s., organ stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiła żadna sytuacja nadzwyczajna, w tym stan klęski żywiołowej, ani też okoliczności o których mowa w §3 ust.1 pkt 3 Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne /Dz.U.03.141.1365./. W odniesieniu do powoływanych przez wnioskodawcę problemów zdrowotnych, organ stwierdził, że wnioskodawca posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, jednak niepełnosprawność ta nie wyklucza go z otwartego rynku pracy. Ponadto, fakt zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy świadczy o gotowości do podjęcia zatrudnienia i w efekcie, uzyskania środków pozwalających na sukcesywną spłatę zobowiązań. Zdaniem ZUS istotne jest również to, że obowiązek spłaty zaległych zobowiązań składkowych nie oznacza, iż muszą być one uregulowane jednorazowo. Ustawa przewiduje możliwość zastosowania ulgi w formie rozłożenia na raty należności z tytułu nieopłaconych składek. Widząc trudności płatnik miał możliwości poszukiwania rozwiązań wyjścia z trudnej sytuacji poprzez np. ulgę w formie układu ratalnego bądź sukcesywną spłatę zadłużenia. Od czasu powstania zadłużenia minęło już ponad 12 lat, zatem wnioskodawca mógł dołożyć wszelkich starań celem stopniowego regulowania zobowiązań, czego jednak - pomimo czasowego osiągania dochodów - nie zrobił, upatrując szansę na wyjście z kłopotów jedynie w umorzeniu należności. W ocenie organu, odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych jakim jest umorzenie należności z tytułu składek, jest zasadne jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dłużnik nie tylko obecnie, ale również w przyszłości nie będzie miał możliwości spłaty zaległości. Tymczasem po przeanalizowaniu argumentów zawartych we wniosku w sprawie umorzenia należności organ stwierdził, że nie stanowią one dostatecznych przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek. Powołując się na interes publiczny organ odmówił wnioskowanego umorzenia. W skardze na powyższą decyzję, wnioskodawca, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz podtrzymał argumenty zawarte we wniosku. W odpowiedzi na skargę ZUS, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzja o umorzeniu należności jest decyzją uznaniową. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że kontrola decyzji uznaniowych jest co do zasady traktowana jako ograniczona. Kontrola takich rozstrzygnięć obejmuje przede wszystkim istnienie podstaw faktycznych i prawnych do ich wydania. W pełnym zakresie sądy administracyjne kontrolują natomiast prawidłowość postępowania wyjaśniającego, a więc przede wszystkim jego zakres, sposób przeprowadzenia i prawidłowość dokonanej oceny. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia przy tym organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Skarga jest zasadna. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 ustawy o s.u.s. Przepis ten daje prawo do umorzenia należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3). Definicję legalną nieściągalności, obowiązującą na gruncie przepisów tejże ustawy, zawarto w ust. 3 art. 28, w oparciu o którą należy stwierdzić, że nieściągalność wiąże się generalnie z brakiem majątku u dłużnika. Przepisy ustawy o s.u.s. dają jednakże możliwość umorzenia należności z tytułu płatności składek w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cyt. ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365) zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W art. 28 ust. 1 ustawy o s.u.s. ustawodawca określił granice przedmiotowe możliwego umorzenia, zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzował zasadnicze przesłanki umożliwiające umorzenie. Przepis art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o s.u.s. stanowi bowiem, iż należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy o s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy uzależnienie umarzania należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do płacenia składek na swoje ubezpieczenie społeczne. W art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. przewidziana jest dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, która dotyczy ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. Przepis ten stanowi, że należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej i zaległe należności w przypadku takich podmiotów mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w rozporządzeniu. Unormowania powyższe kierowane są zatem do różnych podmiotów. Z art. 28 ust. 3 b ustawy o s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję w tym zakresie organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy. Aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej i jednocześnie mieć na uwadze zasadę ogólną postępowania administracyjnego określoną w art. 7 k.p.a. Przeprowadzone przez organ postępowanie nosi znamiona niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do aktywów jakimi dysponuje wnioskodawca. Organ ustalił, że w ewidencji pojazdów wnioskodawca figuruje jako właściciel dwóch pojazdów, gdy tymczasem wnioskodawca oświadcza, że samochodów tych nie posiada. Sprzeczność ta wymaga dalszych wyjaśnień, gdyż kwestia majątku jakim dysponuje wnioskodawca ma istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, organ ustalił, że pomimo iż skarżący nie posiada majątku ani stałego źródła dochodów, nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej. Jest jednak zadłużony z tytułu alimentów na rzecz córki i byłej żony oraz niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Kwota zadłużenia biorąc pod uwagę możliwości płatnicze zobowiązanego, jest znaczna. Organ nie ocenił tych faktów, nie nadał im żadnego znaczenia, przez co nie ocenił i nie rozważył czy wniosek o umorzenie należności byłby zgodny z interesem publicznym. Organ administracji państwowej wydając decyzję uznaniową ma obowiązek kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (art. 7 k.p.a.). Wyrażona w tym przepisie zasada postępowania administracyjnego prowadzi do wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zauważyć należy, że art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii przedmiotowych interesów i nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca przyjmuje regułę, według której oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym - takie też stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2008r. sygn. akt V SA/Wa 455/08 (http://cbois.nsa.gov.pl) . Należy zauważyć również że, interes publiczny to nie tylko dbałość o priorytetowe regulowanie należności na rzecz Skarbu Państwa lecz również minimalizowanie wydatków z budżetu państwa, pojawiających się w następstwie konieczności uregulowania przez zobowiązanego należności publiczno-prawnych. Interes publiczny to także zapobieganie sytuacji, w której zapłata zaległości podatkowej spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie on w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych. Z powyższych przyczyn skarga okazała się uzasadniona. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ ustali jakim majątkiem faktycznie dysponuje wnioskodawca oraz ponownie oceni jego możliwości płatnicze z uwzględnieniem posiadanego przez niego majątku i rozważy czy istnieje możliwość uregulowania choćby części ciążących na wnioskodawcy zaległości, bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawcy oraz bez konieczności sięgania do pomocy opieki społecznej. Ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.