I SA/Rz 82/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Grzegorz Panek Protokolant st.sekr.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy - uchyla zaskarżoną decyzję, przy czym określa, że nie może być ona wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku - 1. Decyzją z dnia (...) listopada 2010 r., nr (...), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...), w przedmiocie odmowy umorzenia M. K. nieopłaconych składek na: • ubezpieczenie społeczne, za okres od września do października 2001 r., od stycznia do maja 2002 r., od lipca 2002 r. do marca 2004 r., od maja do sierpnia 2004 r., listopad 2006 r., marzec 2009 r., kwiecień 2009 r., styczeń 2010 r., maj 2010 r., w łącznej kwocie 24 320,20 zł, obejmującą należność główną w wysokości 12 940 zł, odsetki, których wysokość na dzień 25 maja 2010 r. wynosiła 11 353 zł, a także koszty upomnienia w kwocie 26,40 zł, • ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia do sierpnia 2004 r., luty 2005 r., styczeń 2006 r., marzec 2006 r., wrzesień 2006 r., marzec i kwiecień 2009 r., styczeń i maj 2010 r. w łącznej kwocie 4 206,89 zł, obejmującej należność główną, w wysokości 2 454,49 zł. odsetki, których wysokość na dzień 25 maja 2010 r. wyniosła 1726 zł oraz koszty upomnienia w kwocie 26,40 zł, • Fundusz Pracy za maj 2010 r. w kwocie 67,08, obejmującej należność z tytułu składki, w wysokości 27,08 zł i opłatę dodatkową w wysokości 40 zł. 2. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2010 r. M. K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – zwanego dalej: ZUS – o umorzenie zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy jej zmarłego męża – W. K. Wnioskodawczyni podała, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, mającą na utrzymaniu pięcioro dzieci, w tym czworo uczących się, która wraz ze śmiercią męża utraciła wszystkie źródła dochodów, w związku z tym mieszka obecnie wraz z dziećmi u teściowej i korzysta z pomocy społecznej. 3. ZUS, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmówił wnioskodawczyni umorzenia zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, stwierdzając że nie spełnia ona przesłanek umorzenia, ponieważ mimo śmierci dłużnika – męża wnioskodawczyni- istnieje majątek na którym zabezpieczone zostały wierzytelności ZUS, poprzez dokonanie wpisu hipoteki przymusowej. W uzasadnieniu decyzji podkreślono ponadto, że nawet w przypadku spełnienia przez dłużnika przesłanek umorzenia, ZUS nie jest zobligowany do wydania decyzji umarzającej. Decyzję w tym zakresie podejmuje bowiem w granicach uznania administracyjnego, kierując się celowością umorzenia i interesem finansów ubezpieczeń społecznych. 4. Decyzja ZUS z dnia (...) sierpnia 2011 r. poprzedzona została wydaniem opinii przez Komisję działającą przy jednostce opracowującej wniosek, w składzie : Zastępca Kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów – M. L., starszy aprobant L. G. oraz Kierownik Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów - J. F. Wniosek M. K., zawierający sugestię co do braku podstaw umorzenia zaległości, opracowany został natomiast przez aprobanta – M. B. i zaaprobowany przez Kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów – J. F. Wyżej wymieniona Komisja, po przeanalizowaniu wniosku M. K., zawnioskowała o odmowne jego załatwienie. 5. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS złożyła M. K. podkreślając, że po śmierci męża pozostała sama z piątką dzieci i nie może poświęcać się jedynie pracy, aby sprostać finansowym wyzwaniom. Dodała również, że od dnia 16 sierpnia 2010 r. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej, lecz na chwilę obecną nie osiąga dochodu, a konieczność spłacania dodatkowo zaległych składek pozbawiłaby ją samą oraz jej rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. 6. Prezes ZUS, decyzją z dnia (...) listopada 2010 r., utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2010 r., w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia podano, że brak jest podstaw do umorzenia wyżej wymienionych zaległości w opłacaniu składek, ponieważ istnieje majątek, na którym ZUS dokonał zabezpieczenia swoich wierzytelności, a oprócz tego, istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zaległości w opłacaniu składek na spadkobierców męża wnioskodawczyni. Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę na fakt, że M. K. pobiera rentę rodzinną w wysokości 1 113,24 zł, z której ZUS mógłby skutecznie egzekwować swoje należności. Egzekucja możliwa jest również z osiąganego przez nią dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej, który wynosi 2 617,52 zł. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Prezes ZUS zasugerował wnioskodawczyni wystąpienie o rozłożenie na raty spłaty zaległości w opłacaniu składek. 7. Przed wydaniem przez Prezesa ZUS decyzji z dnia (...) listopada 2010 r., wniosek M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy został opracowany, pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia, przez Zastępcę Kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów – Z. R., aprobanta – M. B. oraz zaaprobowany przez Kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów – J. F. Z przedmiotowego opracowania wynika, że osoby je sporządzające opowiedziały się za odmową umorzenia zaległości. 8. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Prezesa ZUS wniosła M. K., zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, ze zm., zwanej dalej: ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwany dalej: k.p.a.), ponieważ, nawet działając w ramach uznania administracyjnego, organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków, mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2010 r. 9. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. 10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu (ZUS) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07 – http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje, że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07. Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., który w art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przytoczona wyżej norma prawna wymaga poczynienia kilku uwag w celu wyjaśnienia należytego jej rozumienia. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. (ibidem str. 198-199).. Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem str. 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op.cit. str. 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że przed wydaniem decyzji przez ZUS, wniosek skarżącej opracowany został przez aprobanta – M. B. i zaaprobowany przez Kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów – J. F. oraz odmownie zaopiniowany, zgodnie z sugestią płynącą z wyżej wymienionego opracowania, przez Komisję działającą przy jednostce opracowującej wniosek, w składzie: Zastępca Kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów – M. L., starszy aprobant L. G. oraz Kierownik Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów J. F. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu (...) listopada 2010 r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie ZUS z dnia (...) sierpnia 2010 r., przed której wydaniem wniosek skarżącej był również opracowywany przez pracowników ZUS, a to: Zastępcę Kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów –Z. R., aprobanta – M. B. oraz został zaaprobowany przez Kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów – J. F., którzy opowiedzieli się za odmową umorzenia zaległości. Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że pracownicy organu: aprobant M. B. oraz Kierownik Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów J. F., biorący udział w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. – udział w opracowaniu wniosku i wydaniu opinii co do jego zasadności (w przypadku J. F.) musi być traktowany jako merytoryczny udział w wydaniu decyzji; byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym, złożonym przez skarżącą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to M. B. i J. F. brały udział w tym "drugo-instancyjnym" postępowaniu, poprzez podejmowanie czynności związanych z opracowaniem wniosku skarżącej. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. orzekł również po myśli art. 152 P.p.s.a.