I SA/Rz 822/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Piotr Popek / spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1) stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, 2) przekazuje sprawę do rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego, 3) zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Zarząd Województwa pozostawił bez rozpatrzenia protest M. P. wniesiony od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. Kompleksowy Dom Pogrzebowy – B., nowe i ulepszone usługi, nr [...], złożonego w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działania 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałania 1.4.1 Dotacje Bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. Zaskarżona uchwała zapadła w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 31 marca 2016 r. M. P. (dalej: skarżący/wnioskodawca) prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" złożył do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa (dalej: IZ RPO WP) wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Kompleksowy Dom Pogrzebowy – B., nowe i ulepszone usługi" (dalej: wniosek o dofinasowanie). Wniosek o dofinasowanie został zarejestrowany pod numerem [...], a następnie poddany ocenie formalnej. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], skarżący został poinformowany, iż złożony wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie pod względem formalnym. W wyniku analizy przedłożonej dokumentacji stwierdzono bowiem, że wniosek nie spełnia kryteriów poprawności formalnej, określonych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych RPO WP na lata 2014 - 2020, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego nr 76/1709/15 z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie przyjęcia Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WP na lata 2014 - 2020. W dniu 17 sierpnia 2016 r. do IZ RPO WP wpłynął złożony w terminie protest od negatywnej oceny formalnej przedmiotowego wniosku. Stwierdzono jednak, że protest został podpisany przez B. P. syna skarżącego, a nie został załączony oryginał lub kopia dokumentu poświadczającego umocowanie w/w do reprezentowania skarżącego. IZ RPO WP wezwała skarżącego do uzupełniania braków formalnych protestu poprzez dołączenie oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie B. P. do reprezentowania skarżącego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu 6 września 2016 r., do IZ RPO WP wpłynęło uzupełnienie protestu. Zdaniem organu z przedstawionego w terminie dokumentu pełnomocnictwa wynika, iż skarżący udzielił w dniu 1 września 2016 r. B.P. upoważnienia do dokonywania czynności wniesienia protestu, podpisywania dokumentów oraz dokonywania uzupełnień i wyjaśnień. Organ wskazał, iż upoważnienie udzielone zostało zatem po dniu złożonego protestu, co miało miejsce 17 sierpnia 2016 r., bo widnieje na nim data 1 września 2016 r., a termin na złożenie protestu mijał 19 sierpnia 2016 r. Wobec tych okoliczności, zdaniem organu, B. P. nie miał upoważnienia do złożenia w dniu 17 sierpnia 2016 r. przedmiotowego protestu, co oznacza, iż pomimo wezwania do uzupełnienia, protest nadal nie spełnia wymogów formalnych o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 217, dalej: ustawa wdrożeniowa) - nie zawiera podpisu wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania. To zaś spowodowało, że w myśl art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, protest niespełniający wymogów formalnych, o których mowa w art. 54 ust. 2 tej ustawy, należało pozostawić bez rozpatrzenia. W związku z powyższym w dniu [...] września 2016 r. Zarząd Województwa podjął opisaną na wstępie uchwałę Nr [...] w sprawie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnioskodawca M. P. za pośrednictwem pełnomocnika – adwokata zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. naruszenie art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016, poz. 217 t. j., dalej: ustawa wdrożeniowa), poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż dokument poświadczający umocowanie osoby podpisującej protest za wnioskodawcę musi być opatrzony datą nie późniejszą niż dzień złożenia protestu, podczas gdy przedmiotowy przepis takiego wymogu na wnioskodawcę nie nakłada, 2. naruszenie art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż protest należy pozostawić bez rozpatrzenia, gdyż wnioskodawca nie uzupełnił w terminie w sposób należyty braku formalnego, tj. nie przedłożył pełnomocnictwa z dnia podpisania protestu, podczas gdy brak formalny został uzupełniony w terminie we właściwy sposób, a data widoczna na dokumencie pełnomocnictwa nie ma znaczenia dla jego skuteczności, 3. naruszenie art. 130 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014, poz. 101 ze zm., dalej: k.p.c.) w zw. z art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niezastosowanie i nie wezwanie skarżącego do potwierdzenia dokonanych przez pełnomocnika czynności w jego imieniu polegających na złożeniu protestu, w sytuacji gdy zdaniem organu pełnomocnik działał bez umocowania. Wywodząc powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie, iż pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Zdaniem skarżącego jako zupełnie błędne, oraz sprzeczne z prawem uznać należy stanowisko organu, iż upoważnienie udzielone przez skarżącego synowi zostało udzielone, już po dniu złożonego protestu, bo widnieje na nim data 1 września 2016 r., a termin na złożenie protestu mijał 19 sierpnia 2016 r.. dlatego też protest podlega pozostawieniu bez rozpoznania ze względu na brak jego podpisania przez osobę uprawnioną. Skarżący odwołując się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślił, że rozpatrując sprawę z zakresu ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 nie należy brać pod uwagę tylko i wyłącznie regulacji zawartych w tej ustawie, ale również przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie bezsprzecznie uzupełnił brak formalny protestu, tj. przedłożył prawidłowe pełnomocnictwo dla swojego syna B.P., a data widniejąca na pełnomocnictwie nie ma żadnego znaczenia dla jego skuteczności. Przyjęcie, że dla skuteczności udzielenia pełnomocnictwa w niniejszej sprawie konieczne było opatrzenie dokumentu pełnomocnictwa datą jego sporządzenia stanowiło naruszenie prawa. Żaden przepis prawa nie nakłada bowiem na stronę obowiązku opatrzenia pełnomocnictwa datą, lecz określa jedynie formę, w jakiej pełnomocnictwo winno zostać udzielone. Również w treści samej ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, nie określono takiego wymogu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący odwołał się do poglądów judykatury w tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 430/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1504/11. Poza tym skarżący zauważył, że nawet przyjmując tok rozumowania organu, przed wydaniem zaskarżonej uchwały w myśl art. 130 k.p.c. w zw. z art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej winien on zwrócić się do skarżącego o potwierdzenie czynności dokonanej przez jego pełnomocnika, czego przed wydaniem przedmiotowej uchwały nie uczynił. Przywołał nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt: II SA 1360/02, w którym sąd ten stwierdził, że przedłożenie pełnomocnictwa, wprawdzie z datą późniejsza niż sama czynność zaskarżenia, stanowi potwierdzenie tej czynności przez stronę postępowania i nadaje jej cechy skuteczności. Gdyby natomiast organ miał uzasadnione wątpliwości na tym tle, winien wezwać stronę do wypowiedzenia się w kwestii potwierdzenia czynności podjętej w jej imieniu przez pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są także przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Jednocześnie zgodnie z unormowaniem art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania sąd uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy osoba dokonująca określonej czynności (tu: wniesienie protestu) w imieniu wnioskodawcy, może być uznana za skutecznie działającego pełnomocnika, w sytuacji, gdy dokument pełnomocnictwa przedłożony w wyniku wezwania do usunięcia braku formalnego, został opatrzony datą po upływie terminu do dokonania tej czynności. Zdaniem organu konsekwencją takiego stanu rzeczy jest uznanie, że protest został wniesiony przez osobę nieuprawnioną, skarżący twierdzi zaś, że data na dokumencie pełnomocnictwa nie ma znaczenia dla oceny skuteczności działania pełnomocnika. Zdaniem sądu w rację w tak zakreślonym sporze należy przyznać skarżącemu. W art. 54 ust.2 ustawy wdrożeniowej, gdzie mowa jest o warunkach formalnych protestu, w sytuacji gdy nie działa osobiście wnioskodawca, jako jeden z nich został określony dokument umocowania osoby podpisanej do działania w imieniu wnioskodawcy (dokument pełnomocnictwa). W przepisach tej ustawy nie ma żadnej regulacji odnoszącej się do warunków formalnych dokumentu pełnomocnictwa, a już szczególnie co do daty pełnomocnictwa, a organ nie wskazuje na inne przepisy prawa czy dokumenty składające się na system realizacji programu, które zawierałyby takie regulacje. Art. 6 ustawy wdrożeniowej stanowi, że podstawę systemu realizacji programu mogą stanowić przepisy prawa powszechnie obowiązującego, co słusznie zauważa skarżący. Do takich przepisów prawa należy sięgnąć wówczas, gdy regulacje systemu realizacji programu, posługują się pojęciami występującymi w obrocie prawnym, nie przyjmując własnej definicji danego pojęcia. Skoro nie zdefiniowano odrębnie pojęcia pełnomocnictwa, należy rozumieć je w sposób uniwersalny, funkcjonujący w systemie prawa powszechnego, przede wszystkim właściwemu mu prawu cywilnemu. I tak na gruncie tego prawa pojęcie ,,pełnomocnictwo" ma dwojakie znaczenie. Z jednej strony oznacza ono pochodzące od mocodawcy umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu mocodawcy, a z drugiej strony - dokument obejmujący (stwierdzający) to umocowanie. Dlatego też, wychodząc z takiego założenia, należy przyjąć, że udzielenie pełnomocnictwa (rozumianego jako umocowanie) może nastąpić w dowolnej formie, w tym także ustnej, nie tylko pisemnej. Od udzielenia pełnomocnictwa odróżnić jednak należy jego wykazanie przed sądem czy organem, stanowiące jeden z wymogów skuteczności tego aktu procesowego i tym samym podejmowania czynności procesowych przez pełnomocnika w imieniu mocodawcy. Dokument pełnomocnictwa jest w tym wypadku jedynym dowodem potwierdzającym istnienie umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony. Prowadzi to do wniosku, że przez pojęcie formy pełnomocnictwa procesowego należy rozumieć jedynie, aczkolwiek istotne i zazwyczaj konieczne, a poza tym zagrożone określoną sankcją, wymaganie dotyczące potwierdzenia (ucieleśnienia) oświadczenia woli mocodawcy. Pisemny akt pełnomocnictwa nie musi zawierać daty jego sporządzenia, czy też inaczej, brak daty na pełnomocnictwie nie stanowi braku formalnego, a jednocześnie fakt opatrzenia dokumentu pełnomocnictwa datą późniejszą od daty wniesienia przez pełnomocnika środka odwoławczego nie może stanowić przesłanki zastosowania sankcji. W świetle takiego jednolitego stanowiska sądów powszechnych (zob. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II CZ 110/14, z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt III SZ 1/06, z dnia 10 lipca 2003 r. III CZP 54/03) podzielanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1504/11, z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn.. akt I OSK 1772/14 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 430/15) uznać należy, że brakiem formalnym protestu sporządzonego w imieniu wnioskodawcy, jest niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa. Jeżeli brak ten zostanie usunięty w zakreślonym przez organ terminie, bez znaczenia jest, z jaką datą pełnomocnictwo zostało sygnowane. Data ta może być nawet późniejsza od daty wniesienia protestu czy upływu terminu do jego wniesienia. Istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości zostało udzielone do danej sprawy i nie było co do tego wątpliwości. Wobec tego, że wezwanie do usunięcia braków zostało doręczone wnioskodawcy, nie ma żadnych wątpliwości, że umocował osobę uprawnioną do działania w swoim imieniu w sprawie o dofinansowanie projektu rozpatrywanej przez organ. Jakkolwiek nie ma racji skarżący co do stosowania w niniejszej sprawie instytucji określonej w art. 130 k.p.c, gdyż tryb rozpatrywania wniosków o dofinansowanie objęty jest całkowicie odrębną procedurą, to nie można pominąć i tego aspektu, że przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa, wprawdzie z datą późniejsza niż sama czynność wniesienia protestu, stanowi swego rodzaju potwierdzenie tej czynności przez mocodawcę i nadaje jej cechy skuteczności. Wezwanie organu było skierowane do osoby wnioskodawcy w związku z wniesieniem protestu w konkretnej sprawie. Skoro więc skarżący wywiązując się z obowiązku przedkłada dokument pełnomocnictwa do reprezentowania go przez osobę, która protest wniosła, to oznacza to, że osoba ta już od daty wniesienia protestu, działała w imieniu i na rzecz skarżącego. Błędnie więc organ przyjął, że pełnomocnictwo zostało udzielone w dniu 1 września i na dzień wniesienia protestu syn wnioskodawcy nie miał umocowania do działania w jego imieniu, w istocie bowiem skarżący dokumentem z daty 1 września potwierdził udzielenie pełnomocnictwa (umocowania) do dokonania tej czynności w jego imieniu osobie wnoszącej protest. Nie było zatem potrzeby uruchamiania, rzeczywiście niedopuszczalnej w realiach niniejszej sprawy, ponownej procedury uzupełniania braków formalnych protestu, jako, że w gruncie rzeczy tego rodzaju mankamentów, po uzupełniającym przedłożeniu dokumentu pełnomocnictwa, przedmiotowy protest nie zawierał. Brak więc było podstaw do pozostawienia go bez rozpatrzenia. Z przedstawionych powyżej względów należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 61 ust 8 pkt 1 b ustawy wdrożeniowej. O kosztach postepowania sadowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 64 ustawy wdrożeniowej policzając uiszczony wpis i należne wynagrodzenie pełnomocnika.