I SA/Rz 823/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A. M. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. I SA/Rz 823/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania A. M. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2008r. W uzasadnieniu organ podniósł, że do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął w dniu 15 maja 2008r. wniosek kontynuacyjny A. M. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w którym zadeklarował realizacje następujących pakietów i wariantów: • S02 - realizację pakietu rolnictwo ekologiczne w następujących wariantach: – S02a02 - uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na powierzchni 1,44 ha, – S02b02 - trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności na powierzchni 112,09 ha, • P01 - realizację pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych w następującym wariancie: - P01b - półnaturalne łąki dwukośne na powierzchni 112,09 ha. W dniu 05 marca 2009 roku do A. M. została wysłana informacja, iż w wykonaniu dyspozycji art. 10 k.p.a. ma możliwość przed wydaniem decyzji zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się na jego temat. W dniu 10 marca 2009 roku I. M. jako pełnomocnik zapoznała się z aktami sprawy i złożyła oświadczenie, w którym podnosi, iż nie zgadza się z odmową przyznania płatności w ramach pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych P01 w wariancie PO1b półnaturalne łąki dwukośne w odniesieniu do powierzchni 104,15 ha. I. M. podnosi, iż w gospodarstwie od 2006 roku realizowany jest wariant P01b na powierzchni 112,09 ha, ponieważ taki plan został opracowany przez doradcę rolno-środowiskowego z Ośrodka Doradztwa Rolniczego w B. W takim stanie sprawy w dniu [...] marca 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] w której przyznał płatności w następujący sposób: • S02 – Rolnictwo ekologiczne realizację pakietu rolnictwo ekologiczne w następujących wariantach: – S02a02 - uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności przyznał płatności do powierzchni 1,44 ha na kwotę 1.036,80 zł. (słownie: jedne tysiąc trzydzieści sześć złotych osiemdziesiąt groszy) – S02b02 - trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności przyznał płatności do powierzchni 112,09 ha na kwotę 32.861,40 zł. (słownie: trzydzieści dwa tysiące osiemset sześćdziesiąt jeden złotych czterdzieści groszy), • P01 - realizację pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych w następującym wariancie: – P01b - półnaturalne łąki dwukośne przyznał płatności do powierzchni 7,94ha na kwotę 8.384,64 zł. (słownie: osiem tysięcy trzysta osiemdziesiąt cztery złote sześćdziesiąt cztery grosze) Natomiast odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowej do powierzchni 104,15ha w ramach wariantu P01b - półnaturalne łąki dwukośne z uwagi na zmianę wariantów w trakcie realizacji zobowiązania rolno-środowiskowego w roku 2006. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu 03 kwietnia 2009 roku. W dniu 15 kwietnia 2009 roku I. M. jako pełnomocnik złożyła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, w którym podnosi, iż zaskarżona decyzja jest bardzo krzywdząca z uwagi na fakt, iż od 2006 roku na spornych działkach o łącznej powierzchni 104,15 ha jest realizowany wariant P01b -półnaturalne łąki dwukośne. Ponadto podnosi, iż w 2005 roku został złożony wniosek na wariant P01a02 - półnaturalne łąki jednokośne - wykaszane mechanicznie, ponieważ tak został sporządzony plan działalności rolno-środowiskowej, jednak po analizie w [...] Parku Narodowym postanowiono w 2006 roku zmienić wariant na P01b -półnaturalne łąki dwukośne. W roku 2006 został złożony wniosek z deklaracją wariantu P01b - półnaturalne łąki dwukośne następnie w 2007 roku ponownie wrócono do deklaracji wariantu P01a02 - półnaturalne łąki jednokośne - wykaszane mechanicznie, jednak jak twierdzi w odwołaniu I. M. w gospodarstwie realizowany był nadal wariant P01b - półnaturalne łąki dwukośne. W związku z powyższym prosi o pozytywne załatwienie swojej sprawy. Po przeanalizowaniu przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa materiału zebranego podczas postępowania w I instancji, należy stwierdzić, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w prawidłowy sposób odmówił przyznania płatności do części gruntów zgłaszanych w wariancie P01b - półnaturalne łąki dwukośne o łącznej powierzchni 104,15 ha z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych w roku gospodarczym 2008. W ramach wniosku złożonego w dniu 15 maja 2008 roku A. M. ubiegał się między innymi o przyznanie płatności do wariantu P01b - półnaturalne łąki dwukośne o łącznej powierzchni 112,09 ha. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, iż działki rolne oznaczone we wniosku jako A, B, C, D, E, F, G oraz H o łącznej powierzchni zgłoszonej do płatności wynoszącej 104,15 ha w poprzednich latach realizacji zobowiązania rolno-środowiskowego były naprzemiennie deklarowane w dwóch różnych wariantach mianowicie P01a02 - półnaturalne łąki jednokośne wykaszane mechanicznie deklarowane w 2005 i 2007 roku oraz P01b - półnaturalne łąki dwukośnie deklarowane na tych samych działkach w 2006 i 2008 roku. Zatem A. M. w kolejnych latach na tych samych działkach rolnych deklaruje dwa zupełnie różne warianty, które w zasadniczy sposób różnią się od siebie składem gatunkowym roślin w zbiorowisku mówiąc inaczej, co roku beneficjent zgłasza inny rodzaj łąki na swoich gruntach. Ponadto w odwołaniu sam beneficjent przyznaje, iż w roku 2005 wnioskował o przyznanie płatności w ramach wariantu P01a02 - półnaturalne łąki jednokośne wykaszane mechanicznie (w ramach tego wariantu zgodnie z załącznikiem nr 1 część II pkt 3 ppkt. 2 zaliczamy łąki bagienne, łąki trzęślicowe oraz murawy ciepłolubne), natomiast od roku 2006 nieprzerwanie, zdaniem beneficjenta, realizuje wariant P01b - półnaturalne łąki dwukośne (w ramach tego wariantu zgodnie z załącznikiem nr 1 część II pkt 3 ppkt 3 zaliczamy łąki rajgrasowe oraz łąki kaczeńcowe), chociaż przyznaje iż w roku 2007 pomimo zmiany planu działalności rolno-środowiskowej ponownie zadeklarował realizację wariantu P01a02 - półnaturalne łąki jednokośne wykaszane mechanicznie, natomiast jako osobę winną takiego stanu rzeczy wskazuje pracownika Biura Powiatowego ARiMR, który rzekomo miał sugerować taką deklarację. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż składając wniosek o płatność producent rolny składa pod nim własnoręczny podpis a tym samym oświadcza (część IX wniosku "Oświadczenia i zobowiązania" pkt 1-2 oraz 4) iż znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu rolno-środowiskowego, jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z programu rolno-środowiskowego oraz że posiada plan działalności rolno-środowiskowej, zatem należy stwierdzić, iż złożył w ten sposób oświadczenie woli, za które w konsekwencji ponosi odpowiedzialność oraz że uznaje zawarte we wniosku oświadczenie za własne, co w konsekwencji oznacza, iż ponosi wszelką odpowiedzialność za formalną i merytoryczną poprawność wniosku jak również oświadcza, iż realizuje swoje zobowiązanie zgodnie z planem działalności rolno-środowiskowej, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 roku Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.), opracowanym dla swojego gospodarstwa. Ponadto z analizy rejestrów działalności rolnośrodowiskowych dostarczonych przez A. M. wynika bezsprzecznie, iż w roku 2005 realizował na spornych gruntach wariant P01a02 - łąki jednokośne wykaszane mechanicznie natomiast w roku 2006, 2007 i 2008 realizuje wariant P01b - pomaturalne łąki dwukośne, czyli zmienił w trakcie realizacji wariant w ramach pakietu P01 - utrzymanie łąk ekstensywnych. Biorąc pod uwagę powyższe należy również zwrócić uwagę na fakt, iż zgodnie, z art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) ((Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.), który stanowi: "1. Państwa Członkowskie mogą zezwolić na przekształcenie jednego zobowiązania w inne zobowiązanie podczas okresu jego ważności pod warunkiem że: a) jakakolwiek tego rodzaju zmiana stanowi niekwestionowaną korzyść dla środowiska lub dobrostanu zwierząt; b) istniejące zobowiązanie jest znacząco wzmocnione; oraz c) zatwierdzony pogram obejmuje zobowiązania, których ono dotyczy. Zobowiązanie agro-środowiskowe może zostać przekształcone w zobowiązanie obejmujące zalesianie użytków rolnych na mocy art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 pod warunkami wymienionymi w akapicie pierwszym lit. a) i b) niniejszego ustępu. Zobowiązanie agrośrodowiskowe wygasa, przy czym zwrot wydatków nie jest wymagany. 2. Państwa Członkowskie mogą pozwolić na dostosowanie zobowiązań agrośrodowiskowych lub dotyczących dobrostanu zwierząt podczas okresu ważności zobowiązań pod warunkiem, że zatwierdzony program przewiduje zakres takich dostosowań i że dostosowanie jest należycie uzasadnione z uwzględnieniem celów zobowiązania". Powyższe oznacza, iż o ile Państwo Członkowskie w rozporządzeniu krajowym nie pozwoli w sposób jasny i czytelny na zmianę zobowiązania w trakcie jego realizacji to zmiana taka jest niedozwolona. Zatem w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić jednoznacznie, iż Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 roku nr 174, poz. 1809 z późn. zm.) nie odnosi się w żaden sposób do kwestii zmiany zobowiązania w trakcie jego realizacji w odniesieniu do pakietu deklarowanego przez A. M. tj. utrzymanie łąk ekstensywnych P01, zatem skoro nie reguluje tej kwestii rozporządzenie krajowe zastosowanie ma rozporządzenie unijne czyli rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku i zawarty w art. 21 tegoż rozporządzenia zakaz zmiany zobowiązania w trakcie jego realizacji. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w prawidłowy sposób, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 roku przyznał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2008 rok pomijając w płatności powierzchnię 104,15 ha składającą się z działek rolnych oznaczonych we wniosku jako A, B, C, D, E, F, G oraz H deklarowanych do części wariantu P01b - pomaturalne łąki dwukośne. Na decyzję tę A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc krzywdzący jej charakter. W uzasadnieniu podniósł, że prawidłowo prowadzi rejestry rolnośrodowiskowe według prac wykonywanych na tych gruntach i według opracowanego przez pracownika [...] Parku Narodowego programu . Od 2006r realizował program P01b -półnaturalne łąki dwukośne. Za namową pracownika Biura w poprzednim roku, złożył wniosek na sporny areał /104,15 ha/ jako wariant P01a02. Nie mniej jednak realizował wariant P01b gdyż na inny wariant [...] Park Narodowy nie wyraziłby zgody. W dniu 29 grudnia 2005r., przed otrzymaniem pierwszej płatności złożył wniosek o zmianę wariantu na P01 półnaturalne łąki dwukośne a którego to wniosku Agencja nie uwzględnia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej zwana p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z innych jednak przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oznacza to, że każdy podmiot, który jest stroną postępowania, może udzielić pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2 art. 33 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.), w związku z czym w art. 33 § 3 k.p.a. wymaga się, ażeby pełnomocnictwo było albo sporządzone na piśmie, albo zgłoszone do protokołu. W aktach sprawy powinien być albo oryginał pełnomocnictwa, albo jego urzędowy odpis. Jako wyraz ograniczenia formalizmu w postępowaniu administracyjnym należy traktować postanowienie art. 33 § 4 k.p.a., ustanawiające pełnomocnictwo domniemane. Przepis ten ma charakter wyjątkowy z trzech powodów. Po pierwsze, odnosi się on wyłącznie do przypadków upoważnienia do występowania w imieniu osób fizycznych, na co wskazuje krąg domniemanych pełnomocników, tzw. najbliższa rodzina oraz domownicy. Po wtóre, przepis można zastosować tylko wtedy, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki w nim wymienione, a każda z nich ma charakter ocenny. Po trzecie, skorzystanie z możliwości dopuszczonej tym przepisem poddane jest uznaniu administracyjnemu (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania. Ta czynność procesowa strony, aby wywołała skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. W sytuacji gdy odwołanie zostaje sporządzone i wniesione przez pełnomocnika, winien on do odwołania dołączyć oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowy odpis. W przypadku braku pełnomocnictwa organ, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., powinien wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1998 r. (sygn. akt I SA/Lu 641/97, Lex 33427) NSA przyjął, że w sytuacji gdy wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonymi w art. 64 § 2 k.p.a. W sytuacji gdy do akt nie zostanie dołączone pełnomocnictwo lub też gdy odwołanie nie zostanie podpisane przez stronę, a organ pismo takie uzna za odwołanie i rozpozna je, organ II instancji występuje w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej. Decyzja organu II instancji wydana w takich okolicznościach jest dotknięta wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji złożył pełnomocnik - I. M. a takie pełnomocnictwo nie zalega w aktach sprawy. W tym stanie rzeczy, w świetle naprowadzonych wyżej uwag, organ badając z urzędu prawidłowość pełnomocnictwa (orzeczenie NTA z dnia 14 listopada 1927 r., Zbiór N. 1302, s. 722) i nie powinien dopuścić do udziału w sprawie osoby, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem, chyba że chodzi o przypadek określony w art. 33 §4. W wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., II SA 1308/92, PiŻ 1994, nr 14, s. 15, przyjęto, że: "Niedołączenie pełnomocnictwa przy podaniu o wszczęcie postępowania administracyjnego jest jednym z braków podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Niedokonanie przez organ administracji wezwania wnoszącego podanie do złożenia pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenia do protokołu w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania i wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia zgłoszonego w podaniu żądania z powodu braku umocowania, jest nie tylko istotnym naruszeniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a., lecz stanowi także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. 3. Niezłożenie pełnomocnictwa w terminie zakreślonym w wezwaniu do jego złożenia, zawierającym pouczenie o skutkach niezłożenia, prowadzi do wydania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania". Przeprowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby, która nie jest należycie umocowana, może bowiem oznaczać, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4). W tym miejscu wskazać należy na treść art. 33 § 4 k.p.a. z którego wynika, że organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) przedmiotem postępowania jest sprawa mniejszej wagi, b) pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny łub domownik strony, c) nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Orzekający w sprawie organ II instancji, przyjmując do rozpoznania złożone odwołanie skarżącego podpisane przez "pełnomocnika I.M." w/w przesłanek nie badał. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości z uwagi na tożsamość nazwiska, że pełnomocnik jest członkiem najbliższej rodziny, pozostaje jednak do wyjaśnienia przez organ zakres upoważnienia I. M., zaś przede wszystkim czy podpisanie przez nią odwołania od decyzji, którą odmówiono skarżącemu płatności w kwocie ponad 100 000 zł jest sprawą mniejszej wagi, o której mowa w art. 33 § 4 k.p.a. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji lecz dostrzegając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 powołanej wyżej ustawy. W tym stanie sprawy Sąd nie wypowiada się o kwestiach merytorycznych albowiem byłoby to przedwczesne.