I SA/Rz 825/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego T. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu wniosku T. P., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu wniosku T. P. (dalej: wnioskodawca, skarżący) o przyznanie płatności na rok 2015, w którym wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności w ramach działania Rolnictwo ekologiczne PROW 2014-2020, odmówił przyznania płatności ekologicznej jednocześnie ustalając obszar objęty zobowiązaniem ekologicznym. Przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję została doręczona w dniu 21 czerwca 2016 r. do rąk A. G. - o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru pisma. W dniu 19 lipca 2016 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek T. P. z dnia 18 lipca 2016 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR . z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. W przedmiotowym wniosku T. P. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR . z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...] w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), oświadczając, że przesyłka zawierająca decyzję nie została doręczona w sposób prawidłowy i skuteczny. Wyjaśnił, że nie wie kiedy przesłana decyzja została dostarczona przez listonosza, ponieważ pozostawił on ją osobie nieupoważnionej do odbierania korespondencji. Wyjaśnił, że osobą odbierającą była A. G. mieszkająca na posesji obok (Ł.D. [...]). Podkreślił, że w związku z tym, że od 15 czerwca 2016 r. wyjeżdżał poza granice kraju w poszukiwaniu sprzętu rolniczego do gospodarstwa i nie przebywał do 16 lipca 2016 r. w domu nie miał również kontaktu z A. G. mieszkającą obok jego posesji, która z nieznanych mu przyczyn i bez upoważnienia odebrała przesyłkę skierowaną na jego imię i nazwisko oraz adres. Do wniosku o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem dołączył oświadczenie A. G. z dnia 18 lipca 2016 r. z którego wynika, że A. G. odebrała przesyłkę od listonosza adresowaną do niego ale w związku z jego nieobecnością w miejscu zamieszkania zapomniała o tej przesyłce i przekazała ją dopiero w dniu 16 lipca 2016 r. Skarżący wskazał, że do dnia 16 lipca 2016 r. nie wiedział o decyzji, gdyż listonosz nie pozostawił w skrzynce ani na jego posesji żadnego awiza czy jakiejkolwiek informacji o miejscu pozostawienia tak ważnej dla niego przesyłki. Dopiero w dniu kiedy A. G. przekazała mu przesyłkę zapoznał się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji i dowiedział się z pisma o możliwości złożenia stosownego odwołania w wyznaczonym do tego terminie. Nie znając dokładnej daty doręczenia przesyłki A. G. lecz przypuszczając, że termin do wniesienia odwołania minął z uwagi na datę wydania decyzji tj.: [...] czerwca 2016 r., pismem z dnia 18 lipca 2016 r. zwrócił się więc z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji podkreślając, że uchybienie terminu nie powstało z jego winy lecz z winy nieprawidłowego dostarczenia przesyłki przez Pocztę do rąk osoby nieuprawnionej do odbierania korespondencji w jego imieniu. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (określany dalej zamiennie jako organ pierwszej instancji) pismem z dnia 25 lipca 2016 r. przekazał przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR (określanemu dalej zamiennie jako: organ odwoławczy, organ drugiej instancji). Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona w trybie art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a", w dniu 21 czerwca 2016 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie jej odbioru. Zatem 14-sto dniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od daty skutecznego odbioru upłynął z dniem 5 lipca 2016 r. Następnie organ wskazał na przesłanki, które muszą wystąpić łącznie aby można było uchybiony termin przywrócić. Przesłankami tymi zgodnie z art. 58 k.p.a. są: 1) uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, 2) wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, 3) dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Organ wyjaśnił, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody której zainteresowany nie był w stanie pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Organ podkreślił, że dopiero nagłe, niedające się wcześniej przewidzieć zdarzenie, może stanowić uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, przemawiające za uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu. Organ wyjaśnił, że rozważanym przypadku, istota sporu dotyczy skutecznego doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) i wskazał, że przepis art. 43 k.p.a. był przedmiotem wielokrotnej wykładni zawartej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadzając wykładnię do stwierdzenia, że nieobecność adresata pod wskazanym adresem nie uniemożliwia skutecznego doręczenia pisma, gdyż można zastosować tryb przewidziany w art. 43 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2070/10). Organ wskazał, na brzmienie ww. przepisu, który stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te "podjęły się oddania pisma adresatowi". Organ podkreślił, że z treści tego przepisu nie wynika, że norma prawna zawarta w nim wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. W ocenie organu dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Zdaniem organu takie pokwitowanie jest wystarczającym dowodem podjęcia się oddania pisma adresatowi. Zatem zastępcze doręczenie korespondencji dorosłemu domownikowi adresata spełnia wymogi z art. 43 k.p.a. i pozwala przyjąć domniemanie prawidłowego otrzymania korespondencji przez samego adresata z rąk dorosłego domownika. Organ podkreślił, iż okoliczność że osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego. Organ wskazał, że powołana wyżej wykładnia treści przepisu art. 43 k.p.a. jest zgodna z przepisem art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. 2016, poz. 1113) i wymaga tylko, by osoba dorosła mieszkająca z adresatem przesyłki, odbierająca tę przesyłkę w celu oddania jej adresatowi, umieściła na pokwitowaniu swój czytelny podpis i datę odbioru pisma. Organ podkreślił, że taki stan faktyczny miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ doręczył korespondencję na adres zgodny z danymi w bazie danych ewidencji producentów, tj. adres T. P. Ł. D. [...]; [...] Ł. D. - w myśl art. 40 § 1 k.p.a. Zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowej decyzji określonej nr [...] wróciło do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z jednoczesnym potwierdzeniem na dokumencie zwrotnego potwierdzenia, że ww. przesyłkę doręczono dorosłemu domownikowi A. G., z potwierdzeniem daty odbioru przesyłki na dzień 21 czerwca 2016 r. W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę kryterium braku winy w uchybieniu terminu, należało stwierdzić, że T. P. wnosząc prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR . z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania tej czynności w przewidzianym terminie. Zdaniem organu odwoławczego, argumenty dotyczące "pobytu poza granicami kraju w poszukiwaniu sprzętu rolniczego" są mocno chybione, ponieważ w jego ocenie w sytuacji gdy strona coś planuje i np. wie o swojej nieobecności winna wcześniej podjąć działania zmierzające do zabezpieczenia swoich interesów, np.: ustanowić pełnomocnika do zastępowania jej w toczącym się postępowaniu bądź też podać inny adres do korespondencji niż wskazany w bazie ewidencji producentów i w ten sposób zapobiec niekorzystnym skutkom, jakie wiążą się z uchybieniem terminu do dokonania określonych czynności. Wobec powyższego organ uznał, że dowód skutecznego doręczenia decyzji w trybie art. 43 k.p.a. nie budzi żadnych wątpliwości, dlatego nie stanowi przesłanki uzasadniającej brak winy, nie może stanowić o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu T. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie na ww. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia przez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie przepisu art. 43 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie że odbierająca przesyłkę była domownikiem skarżącego, a nie jego sąsiadem, - naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisów ustawy przy doręczeniu przesyłki do rąk sąsiada skarżącego i niepoinformowanie skarżącego o doręczeniu przesyłki sąsiadowi, - naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. tzn. "zasady prawdy obiektywnej" i niepodjęcie przez organ administracyjny wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez błędne przyjęcie przez organ administracyjny że skarżący nie uprawdopodobnił zaistnienia braku swojej winy we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola przeprowadzana jest pod względem zgodności zaskarżanych aktów z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i tylko w sytuacji naruszenia tego prawa mającego lub mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone akty podlegają uchyleniu (art. 145 § 1 pkt.1 lit. a - c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. ). Skarżący jako okoliczności stanowiące o braku jego winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania wskazywał brak skutecznego doręczenia decyzji. Dlatego w pierwszej kolejności podkreślić należy, że formułowanie zarzutu nieskutecznego doręczenia decyzji nie może stanowić podstawy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Wniosek taki opiera się bowiem na założeniu, że decyzja została skutecznie doręczona i że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony. Doręczenie, które nie jest skuteczne nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2005 roku, FSK 2587/04, LEX nr 173329). Jak wynika z treści art. 58 § 1 k.p.a., przywrócić termin można jedynie w razie gdy doszło do jego uchybienia. Zatem rozstrzygnięcie kwestii uchybienia terminu ma charakter podstawowy dla późniejszego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. O tym, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania stwierdza organ w odrębnym postanowieniu, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Dopiero po wydaniu takiego rozstrzygnięcia organ, w dalszej kolejności, wydaje postanowienie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu. W sytuacji, w której istnieje ostateczne postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., organ w toku postępowania o przywrócenie terminu bada jedynie, czy zaistniała druga przesłanka z art. 58 § 1 k.p.a. a mianowicie, czy zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (tak wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1499/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Osoba zainteresowana ma zaś uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, tj. powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała po jego upływie aż do wystąpienia z wnioskiem. Podkreślenia wymaga, że kwestia skuteczności doręczenia decyzji nie została w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięta postanowieniem wydanym w trybie art. 134 k.p.a. To właśnie wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ winien ustalić i wykazać, że doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu tej kwestii organ w przypadku uznania, że doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania powinien rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przy czym w postępowaniu tym powinien skoncentrować się na wskazywanej wcześniej okoliczności czy zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W konsekwencji, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu jest przedwczesne ponieważ w pierwszej kolejności trzeba ustalić, czy doszło do uchybienia terminowi. W ramach tego postępowania winny być ustalane i oceniane okoliczności dotyczące prawidłowości i skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Na marginesie można tutaj dodać, że z uwagi na sposób doręczenia decyzji organ powinien skoncentrować się na treści przepisu art. 43 k.p.a. i ustaleniu czy doręczenie decyzji w sposób wskazany w tym przepisie nastąpiło w sposób prawidłowy. Stanowisko zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt I FSK 1523/11 zajął w konkluzji stanowisko, że w punkcie wyjścia niezbędne jest każdorazowe ustalenie czy środek odwoławczy został wniesiony w prawem przewidzianym terminie. Jeśli ustalenie to jest negatywne należy stwierdzić uchybienie terminowi do jego wniesienia. Nie stoi temu na przeszkodzie złożony wniosek o przywrócenie terminu. Innymi słowy Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, że w pierwszej kolejności powinna być rozpoznana sprawa dotycząca stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 § 1 k.p.a. jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 134 k.p.a., niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim). Z tych wszystkich przyczyn, uznając skargę za uzasadnioną, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.