II OSK 2070/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 342/10 w sprawie ze skargi M.E. i J.E. na postanowienie W Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od M.E. i J.E. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych kosztów postępowania Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego nakazał inwestorom – M. i J.E., rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pokój i łazienkę. Powyższa decyzja została wysłana inwestorom M. i J.E. jedną przesyłką listową. Na karcie zwrotnego potwierdzenia odbioru jako adresata decyzji wskazano M. i J.E. Zgodnie z adnotacją na powyższej karcie, decyzja została odebrana w dniu 10 kwietnia 2009 r. przez M.E. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 5 sierpnia 2009 r. wnieśli M. i J. E. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ uznał, iż decyzja została prawidłowo doręczona w dniu 10 kwietnia 2009 r., tym samym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 25 kwietnia 2009 r. Przedmiotowe odwołanie wniesiono w dniu 6 sierpnia 2009 r., a więc z naruszeniem 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami k.p.a., co skutkować musiało stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższą decyzję M. i J.E. podnieśli zarzuty dotyczące decyzji organu I instancji. Uchylając zaskarżone postanowienie wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy wadliwie ustalił stan faktyczny w zakresie doręczenia decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zdaniem Sądu, w dniu 10 kwietnia 2009 r. decyzję otrzymała jedynie skarżąca M.E. i od tej daty rozpoczął się dla niej bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Zatem odwołanie zostało wniesione po terminie. Tym samym w stosunku do skarżącej zasadnym było stwierdzenie uchybienia do wniesienia odwołania, jak przyjęto w zaskarżonym postanowieniu. W odniesieniu zaś do skarżącego, J.E., zdaniem Sądu I instancji, nie można w ogóle mówić o doręczeniu decyzji. Sąd wskazał bowiem, że w przypadku odbioru przesyłki przez domownika konieczne jest, aby na podpisywanym "potwierdzeniu" odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, gdyż osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Jedynie takie pokwitowanie jest wystarczającym dowodem przyjęcia zobowiązania (podjęcia się) oddania pisma adresatowi. W niniejszej sprawie, zwrotne potwierdzenie odbioru nie zawiera powyższej adnotacji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż pismo odebrała skarżąca. Oznacza to, że doręczenie z dnia 10 kwietnia 2009 r. w stosunku do skarżącego nie spełnia przesłanek określonych przepisami k.p.a. i jako wadliwe nie może zostać uznane za skuteczne. Tym samym w stosunku do skarżącego nie został otwarty bieg terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie, jako wydane w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny i wadliwie uzasadnione, należało w całości uchylić, a organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać sprawę, przeprowadzając ocenę dopuszczalności odwołania skarżącego, jako wniesionego przez stronę, której organ I instancji nie doręczył decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w związku z art. 43 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię art. 43 k.p.a., która w efekcie spowodowała zakwestionowanie przez Sąd wniosków wyprowadzonych przez organ ze zgromadzonego materiału dowodowego, tj., że nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez działanie Sądu poza podstawami faktycznymi skargi, które doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń, co do skuteczności doręczenia decyzji J.E. w dniu 10 kwietnia 2009 r. i dokonania nieprawidłowej wykładni art. 43 zdanie pierwsze k.p.a. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.), a także § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5, poz. 34 ze zm.). Odpowiedź na skargę kasacyjna wnieśli M.E. i J.E. domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej w całości i w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przede wszystkim należy zauważyć brak spójności pomiędzy treścią zaskarżonego wyroku i jego uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalił bowiem, iż M.E. otrzymała decyzję organu I instancji w dniu 10 kwietnia 2009 r. a odwołanie wniosła w dniu 6 sierpnia 2009 r. i że stwierdzenie w stosunku do niej uchybienia do wniesienia odwołania było prawidłowe. Mimo to Sąd I instancji w punkcie I zaskarżonego wyroku uchylił zaskarżone postanowienie w całości a nie tylko w stosunku do J.E., co do którego uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie została mu prawidłowo doręczona. Uchylenie w tej sytuacji zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej M.E. było więc oczywiście bezzasadne i sprzeczne z ustaleniem Sądu I instancji. Skarga kasacyjna trafnie jednak zarzuciła, iż cały zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa, w tym przede wszystkim art. 43 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, iż taka forma zastępczego doręczenia pisma jest skuteczna tylko wówczas, gdy oprócz podpisu domownika adresata na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma znajduje się informacja, że osoba odbierająca pismo podjęła się oddania go adresatowi. Ponieważ zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji nie zawiera takiej adnotacji to – zdaniem WSA – doręczenie w stosunku do J.E. nie spełniło wymogów określonych przepisami k.p.a. i było nieskuteczne. Przepis art. 43 k.p.a. był przedmiotem wielokrotnej wykładni zawartej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 208/09 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 37) i w wyroku z 8 listopada 2007 r., II GSK 192/07 (Lex nr 494066) NSA stwierdził, że przepis art. 43 k.p.a. nie przewiduje składania przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe. Z treści tego przepisu nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Określony w art. 43 k.p.a. sposób doręczenia zastępczego pisma opiera się bowiem na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru jako domownik adresata, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania adresatowi oraz, że pismo to zostało mu doręczone. Podobne stanowisko zajął też NSA w wyrokach z dnia 14 marca 2007 r., II GSK 315/06 (Lex nr 321253) i z dnia 23 września 2009 r., II GSK 60/09 (Lex nr 596981). Wskazana wyżej wykładnia treści przepisu art. 43 k.p.a. jest zgodna z przepisem art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.) i z przepisem § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5, poz. 34 ze zm.). Przepisy te wymagają tylko, by osoba dorosła mieszkająca z adresatem pisma, odbierająca to pismo w celu oddania go adresatowi, umieściła na pokwitowaniu swój czytelny podpis i datę odbioru pisma. Skarga kasacyjna zasadnie więc podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył wymienione w skardze kasacyjnej przepisy przez ich wadliwą wykładnię. W sprawie miało bowiem miejsce prawidłowo dokonane J.E. doręczenie zastępcze decyzji organu I instancji w dniu 10 kwietnia 2009 r. i odwołanie od tej decyzji zostało wniesione po upływie ustawowego terminu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zgodnie z art. 151 tej ustawy oddalił skargę małżonków E., a nadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od skarżących na rzecz organu wnoszącego skargę kasacyjna zwrot kosztów postępowania.