I SA/Rz 83/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 marca 2014r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek: na ubezpieczenie społeczne za okres od listopada 2006r. do czerwca 2007r., wrzesień 2007r., luty 2008r., od kwietnia 2008r. do grudnia 2008r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2006r. do czerwca 2007r., od lutego 2008r. do grudnia 2008r., na FP i FGŚP za okres: luty 2008r., od kwietnia 2008r. do grudnia 2008r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 83/14 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 26 lipca 2013r. B.M. (dalej - zobowiązana, skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - ZUS), o umorzenie w całości zaległości wobec ZUS wraz ze wszystkimi świadczeniami ubocznymi, tj. odsetkami, kosztami upomnień itp. wynikającymi z decyzji nr [...], z powodu ich całkowitej nieściągalności. W uzasadnieniu wniosku zobowiązana podała, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i nie posiada żadnego majątku. Jej miesięczny dochód to kwota ok. 650 zł na którą składa się zasiłek w wysokości ok. 80 zł na małoletnią córkę, alimenty z Funduszu w wysokości 450 zł na 16-letnią córkę oraz zasiłek rodzinny w wysokości 106 zł. Zobowiązana stwierdziła, że nie ma możliwości uregulowania kwoty zaległości sięgającej ok. 20.000 zł, nawet w sytuacji rozłożenia jej na raty oraz że egzekucja wobec niej jest bezskuteczna, gdyż z jej "majątku" nie uzyska się nawet kosztów egzekucji. Ponadto zobowiązana podała, że została obciążona zaległościami za firmę "A" sp. z o.o. bez swojej winy, gdyż została oszukana, co powoduje, że może zachodzić nieważność decyzji lub przesłanka do wznowienia postępowania. Dodała również, że nie może złożyć wniosku o upadłość spółki "A", gdyż nie posiada żadnych dokumentów tej spółki. Decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...], ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenia społeczne – za okres od 11.2006r. do 06.2007r., 09.2007r., 02.2008r., od 04.2008r. do 12.2008r. w łącznej kwocie 8.595,64 zł, w tym z tytułu: składek finansowanych przez płatnika – 4.304,64 zł, odsetek naliczonych od składek finansowanych przez płatnika i osoby ubezpieczone na dzień 14 kwietnia 2011r. – 4.247,00 zł, kosztów upomnienia - 44,00 zł, - ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 11.2006r. do 06.2007r., od 02.2008r. do 07.2008r. w kwocie 735,80 zł, w tym z tytułu: odsetek naliczonych od składek finansowanych przez osoby ubezpieczone na dzień 14 kwietnia 2011r. - 727,00 zł, kosztów upomnienia - 8,80 zł, - Fundusz Pracy i FGŚP - za okres 02.2008r., od 04.2008r. do 12.2008r. w łącznej kwocie 10,76 zł, w tym z tytułu: składek finansowanych przez płatnika - 1,96 zł, kosztów upomnienia - 8,80 zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zobowiązana w okresie od lipca 2005r. do grudnia 2008r. pełniła funkcję prezesa zarządu firmy "A" sp. z o.o. W dniu 14 kwietnia 2011r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...] w której orzekł o zakresie odpowiedzialności zobowiązanej za zobowiązania z tytułu składek spółki "A" sp. z o.o. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej - u.s.u.s.). należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność ma miejsce gdy : 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz w art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jednolity Dz.U. z 2009r., Nr 175 poz. 1361 ze zm.), 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2005r., Nr 8 poz., 60 ze zm.) 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ stwierdził, że w sytuacji zobowiązanej brak jest przesłanek uzasadniających umorzenie należności z uwagi na brak całkowitej nieściągalności, wynikający z niestwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz z uwagi na brak możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązana zarzuciła rażące naruszenie prawa tj. art. 28 ust. 1 – 3a u.su.u.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy jej sytuacja przemawia za ich zastosowaniem i umorzeniem należności. Uzasadniając wniosek zobowiązana podtrzymała argumentację wyrażoną we wniosku o umorzenie należności oraz dodała że organ nie zastosował przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...], ZUS utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Organ wskazał, że pismem z dnia 29 marca 2011r. ZUS poinformował zobowiązaną o wszczęciu postępowania w sprawie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania "A" sp. z o.o. oraz o przysługującym prawie do czynnego udziału w postępowaniu i prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Pismo to zostało doręczone zobowiązanej w dniu 1 kwietnia 2011r., zatem wbrew twierdzeniom zobowiązanej, nie została ona pozbawiona możliwości wysłuchania, ponadto mogła odwołać się do Sądu od decyzji przenoszącej odpowiedzialność za zobowiązania spółki. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia arat. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. organ odwoławczy stwierdził, że zarzut jest niezasadny, gdyż postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone. Ponadto organ stwierdził, że zobowiązana jest osobą w sile wieku i jest prawdopodobne, że w najbliższej przyszłości będzie w stanie spłacić zobowiązania. W tej sytuacji, zaprzestanie egzekwowania należności w postępowaniu egzekucyjnym byłoby przedwczesne. Wobec zarzutu zobowiązanej, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucyjne organ II instancji stwierdził, że zarzut jest nieuzasadniony, gdyż postępowanie egzekucyjne do chwili obecnej (wydania przez organ decyzji) nie zostało zakończone. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że podnoszone przez zobowiązaną okoliczności odnośnie sytuacji firmy "A" i wniosku o upadłość nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Organ stwierdził również brak podstaw do zastosowania wobec skarżącej przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wskazując, że w tym trybie można umorzyć jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenie za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem składek. Na powyższe rozstrzygnięcie B.M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1 – 3a u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że brak jakichkolwiek środków finansowych, brak perspektyw pracy oraz niewydanie decyzji o bezskuteczności egzekucji nie wyczerpuje przesłanek do umorzenia zaległości. W uzasadnieniu skargi, skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest nietrafna i krzywdząca. W ocenie skarżącej, jej sytuacja spełnia każdą z przesłanek do umorzenia zaległości wynikającą z art. 28 u.s.u.s. Skarżąca nie może złożyć wniosku o upadłość, gdyż nie posiada żadnych dokumentów finansowo-księgowych odnośnie spółki "A", a ww. wniosek wymaga przedłożenia takich dokumentów. Skarżąca nie posiada majątku, jest długotrwale bezrobotna i ma na utrzymaniu małe dziecko. W ocenie skarżącej, twierdzenia organu, że skarżąca może podjąć pracę i spłacić zobowiązania (ponad 10.000 zł), a także że egzekucja wobec skarżącej nie jest bezskuteczna, są pozbawione logiki. Skarżąca podniosła, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji opieszałości organów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że organy nie ściągnęły i nie ściągną żadnych należności od skarżącej, gdyż nie ma ona żadnego mienia, ani nawet środków na egzystencję swoją i małoletnich dzieci. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej, uznanie że egzekucja wobec skarżącej jest skuteczna jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca dodała, że wydatki powstałe w toku egzekucji nie zostaną przez nią pokryte z uwagi na brak środków finansowych. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 wyżej cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. W uchwale z dnia 6 maja 2004r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ww. przepis określone zostały w § 3 wyżej cyt. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. "uznaniem administracyjnym". Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.02.2007r. (sygn. akt II GSK 301/06, Lex) wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznając sprawę w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne winien rozważyć zastosowanie w takiej sprawie – zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Mając na względzie ten pogląd NSA, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy orzekające podejmując decyzję w sprawie umorzenia zaległych składek winny uwzględniać i wyważyć nie tylko ważny interes skarżącego lecz również interes społeczny, zapewnienie stabilności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który przekłada się na interes ubezpieczonych, regularnie płacących składki i nie mogących ponosić konsekwencji za innych nie płacących składek. Z akt administracyjnych nie wynika aby Skarżąca korzystała z jakiejkolwiek pomocy ze strony opieki społecznej. Organy rozpoznając niniejszą sprawę w ogóle nie rozważyły interesu Skarżącej. Nie rozważyły też należycie interesu społecznego czy przy tak trudnej sytuacji finansowej Skarżącej dokonując spłaty obciążających ją składek, nie będzie zmuszona korzystać z pomocy opieki społecznej i czy będzie to zgodne z interesem społecznym. Organ nie ocenił tego faktu, nie nadał mu żadnego znaczenia, przez co nie ocenił i nie rozważył czy wniosek o umorzenie należności byłby zgodny z interesem publicznym. Tymczasem organ administracji państwowej wydając decyzję uznaniową ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (art. 7 k.p.a.). Wyrażona w tym przepisie zasada postępowania administracyjnego prowadzi do wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zauważyć należy, że art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii przedmiotowych interesów i nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca przyjmuje regułę, według której oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym - takie też stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2008r. sygn. akt V SA/Wa 455/08 (http://cbois.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe należało przyjąć, że organy naruszyły prawo procesowe w postaci art. 7, 8, 9 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia dlatego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. W oparciu o art. 152 P.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.