I SA/Rz 838/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./ Sędziowie WSA Barbara Stukan-Pytlowany WSA Kazimierz Włoch Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 lutego 2011r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetki 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez K. G., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – zwanego dalej: ZUS - z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia K. G.: - składek na ubezpieczenie społeczne, za okres od sierpnia do grudnia 2000 r., w wysokości 1 398 zł oraz naliczonych od nich odsetek, wynoszących na dzień 23 czerwca 2010 r., 2 284 zł, - składek na ubezpieczenie zdrowotne za grudzień 2000 r. w kwocie 4,10 zł. Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. wskazał, że K. G. wnioskiem z dnia 23 czerwca 2010 r. wystąpił do ZUS Inspektorat w S. W. o umorzenie zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazał, że od kilku lat jest osoba bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy S. W., bez prawa do zasiłku. Ma 48 lat i wykształcenie zawodowe, nie jest w stanie znaleźć żadnej pracy. Uniemożliwia mu to także doznany kilka lat temu uraz kręgosłupa. Z tego względu jego sytuacja jest trudna. ZUS, decyzją z dnia [...] września 2010 r., odmówił umorzenia wyżej opisanych zaległości, stwierdzając, między innymi, że oświadczenia wnioskodawcy, co do jego sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych nie są wiarygodne. Oprócz tego organ uznał, że jego sytuacja, związana z brakiem pracy, jest tymczasowa i ulegnie zmianie. ZUS jednocześnie zaproponował K. G. rozłożenie na raty spłaty całego zadłużenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył K. G. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wspomnianą decyzją z 12 października 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm., zwanej dalej: ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ZUS z dnia 2 września 2010 r., podkreślając że ZUS jest związany między innymi treścią art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z czym, w sytuacji stwierdzenia braku przesłanek do umorzenia oraz innych szczególnych okoliczności nie może wydać innej decyzji, jak tylko o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Prezesa ZUS z 12 października 2010 r. wniósł K. G. stwierdzając, że termin przedawnienia składek upłynął w grudniu 2005 r., ponieważ gdy zakładał on działalność gospodarczą obowiązywał pięcioletni termin przedawnienia tych należności. W tej sytuacji, mając na uwadze fakt, że jego zadłużenie powstało w okresie od czerwca do grudnia 2000 r., uległo ono już przedawnieniu. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. (kodeksie postępowania administracyjnego). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07 – http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r. II GSK 472/07. Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., który w art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przytoczona wyżej norma prawna wymaga poczynienia kilku uwag w celu wyjaśnienia należytego jej rozumienia. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a. (ibidem str. 198-199).. Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem str. 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op.cit. str. 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że na decyzji z dnia [...] września 2010 r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w R. – M. G., znajdują się także podpisy pracowników organu: Inspektora A. L., Kierownika Wydziału Ubezpieczeń, Rozliczeń i Dochodów M. Z., Zastępcy Kierownika Inspektoratu M. B. oraz Kierownika Inspektoratu E. S. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] października 2010 r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] września 2010 r., która została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w R. – A. N. Jednakże niezależnie od podpisu Dyrektora figurują na niej odciski pieczęci i podpisy następujących osób: Inspektora A. L., Kierownika Referatu Realizacji Dochodów R. P., Kierownika Wydziału Ubezpieczeń, Rozliczeń i Dochodów M. Z., a także Zastępcy Kierownika Inspektoratu M. B. Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że pracownicy organu: M. G., E. S., M. Z., M. B. i A. L., biorący udział w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. – złożenie podpisu na decyzji, bez żadnej adnotacji musi być traktowane jako merytoryczny udział w wydaniu decyzji; byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym, złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to M. Z., M. B. i A. L. brały udział w tym "drugo-instancyjnym" postępowaniu. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Orzekł również po myśli art. 152 P.p.s.a.