I SA/Rz 882/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro / spr./ Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Tomasz Smoleń Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 listopada 2013r. sprawy ze skargi T. F. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów - oddala skargę- I SA/Rz 882/13 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 126, art. 141 § 1, § 2, art. 144 w związku z art. 97 § 1 pkt. 4, art. 98 § 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 -dalej kpa) oraz art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] czerwca 2006 r. wydał decyzję o nr [...] w sprawie przyznania na 2005 r. płatności na zalesianie gruntów rolnych obejmujących działki nr [...] i [...] obręb [...] PD . W decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] orzeczono o zmianie danych w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działek na [...] i [...] w ten sposób, że przekwalifikowano ich powierzchnię na mniejszą w porównaniu z tą zadeklarowaną przez wnioskodawcę we wniosku o płatności na 2005 r. W związku z informacją zawartą w ww. decyzji wykonano kontrolę na miejscu, która wykazała uchybienia w zakresie deklarowanej powierzchni kompleksu leśnego "A" na działkach nr [...] i [...]. We wniosku wskazano powierzchnię 0,77 ha natomiast powierzchnia zmierzona przez inspektorów terenowych wyniosła 0,50 ha. W związku z wynikami kontroli na miejscu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z dnia 9 listopada 2012 r. wznowił postępowanie administracyjne. Następnie w dniu 14 listopada 2012 r. T.F. a w dniu 31 grudnia 2012 r., J.F., pełnomocnik T.F., zwrócili się o zawieszenie wznowionego postępowania ze względu na niezakończone postępowanie prowadzone m.in. przez NSA w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie a także z uwagi na postępowanie toczące się przed Starostą K. i Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W odpowiedzi na wezwanie organu pełnomocnik wnioskodawcy przedstawił wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1763/11, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie oddalającego skargę T.F. na decyzję w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] i nr [...]. W dniu [...] stycznia 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o nr [...] stwierdzającą, że decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych została wydana z naruszeniem prawa. Po wniesieniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura w całości, gdyż została wydana przedwcześnie. Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji rozpatrzyć opisane powyżej wnioski strony o zawieszenie wznowionego postępowania. W związku z powyższym, w dniu [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie, nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Organ uznał, że nie wystąpiły przesłanki zawarte w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Podczas kontroli na miejscu został ustalony obszar zalesiony i dowód ten pozwala na wydanie decyzji w sprawie. Związek między wydaniem decyzji a zagadnieniem wstępnym musi być jednoznaczny. Nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa sprawa, która pozostaje w pośrednim związku ze sprawą będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone wnioskodawcy w dniu 21 czerwca 2013 roku W terminie otwartym do wniesienia zażalenia T.F. zaskarżył powyższe postanowienie, w którym wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1 kpa oraz niezgodność z wytycznymi zawartymi w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego z dnia [...] marca 2013 r. Zdaniem odwołującego odmowa zwieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie znajduje odzwierciedlenia w faktach. W dalszym ciągu nie są realizowane polecenia Starosty K., Nadleśnictwa K. Ponadto Oddział Regionalny ARiMR zwrócił się do Starosty K. w sprawie korekty i ujednolicenia planu zalesienia. Żadna z tych spraw nie została zakończona a ma charakter zagadnienia wstępnego, gdyż jest bezpośrednio związana z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 141 § 2 kpa, zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. W zaskarżonym postanowieniu zawarto błędne pouczenie, w związku z czym organ II instancji uznał, iż zażalenie T.F. zostało złożone w terminie. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ I instancji prawidłowo rozpatrzył wniosek strony o zawieszenie postępowania, ponieważ wzywał T.F. do wyjaśnienia, czy postępowanie przed NSA zostało zakończone. Po uzyskaniu wyroku z dnia 21 marca 2013r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie, zasadnie stwierdził, że to rozstrzygnięcie nie ma wpływu na postępowanie toczące się przed organami ARiMR. Zdaniem organu odwoławczego wyrok NSA ma jedynie pośredni związek z niniejszą sprawą. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 97 §1 pkt 4, art. 98 § 1 kpa organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dopełnił wymogu należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto organ odwoławczy uznał, że plan zalesieniowy został przygotowany prawidłowo. Postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] zostało prawidłowo wydane, gdyż Starosta K. wydał decyzję z dnia [...] września 2010 r., nr [...] o przekwalifikowaniu powierzchni mniejszej od deklarowanej. Kontrola na miejscu kompleksu leśnego "A" wykazała powierzchnię 0,50 ha czyli mniejszą niż deklarowana we wniosku (0,77 ha), co miało wpływ na wznowienie postępowania administracyjnego. Zarzut strony dotyczący nie przeanalizowania dokumentów Starosty K. został uznany za niezasadny. Organ odwoławczy wskazał, że treść decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2010r. jest znana organowi I instancji i znajduje się w aktach sprawy. T.F., reprezentowany przez ojca J.F. zaskarżył powyższe postanowienie do sądu administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 kpa, - ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (DZ. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), - § 3 ust. 2 pkt 3, § 5, § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.). W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jakie toczyło się przed NSA pod sygn. akt I OSK 1173/11 była skarga kasacyjna od wyroku WSA rozpoznającego skargę na decyzję dotyczącą zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przekwalifikowania gruntów rolnych na użytki leśne na działkach [...] i [...] w PD. Skarżący podniósł, że wydanie merytorycznej decyzji we wznowionym postępowaniu zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego zalesienia na etapie weryfikacji wniosku beneficjenta z 2006 r. Sprawy toczące się w tym przedmiocie nie zostały rozstrzygnięte do tej pory. Pomiary kontrolne wykonane na miejscu w dniu 3 kwietnia 2012 r., stanowiące podstawę wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego nie mają znaczenia, gdyż zostały wykonane tylko w odniesieniu do części działek nr [...] i [...] wykazanych w planie zalesieniowym o powierzchni 0,49 ha. Skarżący wskazał również, że decyzja Starosty K. z dnia [...] września 2010 r. o przekwalifikowaniu powierzchni, w dniu wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. nie była jeszcze prawomocna. Ponadto wnioski zawarte w piśmie z dnia 14 listopada 2012 r. i protokole z dnia 31 grudnia 2012 r. nie zostały trafnie rozpatrzone a organ I instancji wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę zawieszenia przedmiotowego postępowania. W sprawie dotyczącej przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych organ prowadzi postępowanie w oparciu o ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dlatego też analizując dopuszczalność zawieszenia postępowania należy wziąć pod uwagę treść art. 97 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżący we wniosku o zawieszenie postępowania wskazywał na toczące się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Starostą K. i Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dlatego też przedmiotem dalszych rozważań Sądu będzie przesłanka zawieszenia postepowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Rozumienie pojęcia zagadnienia wstępnego było wielokrotnie przedstawiane zarówno w rozważaniach doktrynalnych, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. W oparciu o dorobek doktryny i judykatury należy więc stwierdzić, że zagadnienie wstępne to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Ponadto, co jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie może ocenić we własnym zakresie nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 225/13, orzeczenia dostępne w bazie cbosa: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, w ocenie skarżącego okolicznością uzasadniającą zawieszenie postępowania było nierozpatrzenie na dzień złożenia wniosku skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącym działek o nr [...] i [...], położonych w miejscowości PD. W ramach tego postępowania Starosta K. decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] orzekł o zmianie z urzędu ustaleń klasyfikacyjnych i ewidencyjnych w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków w ten sposób, że: 1) w działce nr [...] o pow. 0,94 ha kontur użytku ŁIV o pow. 0,22 ha zmieniono do użytku LsIV i włączono do sąsiedniego użytku LsIV o pow. 0,54 ha (łączna pow. LsIV w działce 0,76 ha), natomiast pastwiskowy użytek zielony PsIV o pow. 0,18 ha pozostał bez zmian, 2) w działce nr [...] o pow. 0,87 ha kontur użytku ŁIV o pow. 0,27 ha zmieniono do użytku LsIV włączając go jednocześnie do przyległego użytku LsIV o pow. 0,50 ha (łączna pow. LsIV w działce 0,77 ha), pastwiskowy użytek zielony PsIV o pow. 0,10 ha pozostał bez zmian. Przyczyną aktualizacji ww. użytków gruntowych była różnica w zakresie powierzchni nowych użytków leśnych, pomiędzy wykazem zmian gruntowych w operacie klasyfikacyjnym wykonanym przez jednostkę geodezyjną (protokół z rozpatrzenia terenowego z dnia 9 czerwca 2010 r.) a danymi przedstawionymi przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (0,22 ha zamiast 0,40 ha w działce nr [...] i 0,27 ha zamiast 0,37 ha w działce nr [...]). Decyzja Starosty została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z dnia [...] listopada 2010r. o nr [...]. Wskutek złożonej przez T.F. skargi, tutejszy Sąd dokonał kontroli ww. decyzji pod względem ich legalności i stwierdził, w wyroku z dnia 24 maja 2011 r., (sygn. akt II SA/Rz 29/11), że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko tutejszego Sądu, gdyż oddalił skargę kasacyjną T.F. w wyroku z dnia 21 marca 2013 r. (sygn. akt I OSK 1763/11). Jak zaznaczył zaś Dyrektor Oddziału ARiMR, informacje zawarte w ww. decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2010 r., stały się jedynie przyczynkiem do przeprowadzenia w dniu 3 kwietnia 2012 r. kontroli uprawy leśnej na miejscu, która wykazała, że powierzchnia zalesienia wynosi 0,50 ha czyli jest mniejsza od deklarowanej o 0,27 ha. To ustalenia poczynione w toku tej kontroli stały się samoistną podstawą wznowienia postępowania z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, które w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nie były znane organowi I instancji. Należy przy tym podkreślić, że w przepisach prawa Unii Europejskiej przewidziano szczególną metodę weryfikacji prawidłowości przyznawanych płatności, do których należy również zaliczyć płatności na zalesianie. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, w celu weryfikacji zgodności przyznanej płatności z warunkami, na jakich może być przyznana taka pomoc, przeprowadza się kontrolę na miejscu. Zatem to kontrola na miejscu przeprowadzana przez właściwych inspektorów ARiMR stanowi bezpośrednie narzędzie weryfikacji zgodności zadeklarowanej powierzchni do zalesienia ze stanem rzeczywistym. Należy bowiem mieć na względzie, że w powołanym wyżej rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (...) określono w sposób wyczerpujący jakie elementy podlegają kontroli na miejscu, jakie są zasady określania powierzchni objętej pomocą, czy też co należy wykazać w raporcie z przeprowadzonej kontroli (art. 28, art. 29, art. 30 w. rozporządzenia). Organy właściwe w sprawach przyznania tego rodzaju pomocy, po przeprowadzeniu kontroli na miejscu są więc w stanie dokonać samodzielnych ustaleń w zakresie prawidłowości zadeklarowanych danych, bez potrzeby odwoływania się do ustaleń organów dotyczących zmian w operatach ewidencji gruntów i budynków. Zarówno z treści ww. rozporządzenia Komisji (WE), jaki i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929) nie można wywieść wniosku, że ustalenia organów właściwych w sprawach o przyznawanie płatności na zalesianie gruntów rolnych są w sposób bezpośredni uzależnione od wyników postępowań w sprawie o zmianę danych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Przeciwnie, sama ewidencja gruntów i budynków jako rejestr urzędowy stanowi źródło informacji o powierzchni gruntów i rodzaju użytków, jednak dane w niej zawarte nie będą w żadnym razie przesądzać o różnicy pomiędzy powierzchnią gruntu zadeklarowanego na cele pomocy obszarowej a powierzchnią stwierdzoną. W przypadku płatności na zalesianie gruntów rolnych to jednostka organizacyjna ARiMR jest obowiązana dokonać we własnym zakresie samodzielnych ustaleń dotyczących powierzchni przeznaczonej na zalesienie bowiem to powierzchnia obszaru stwierdzonego w trakcie kontroli na miejscu będzie przesądzać o stopniu zmniejszenia płatności na podstawie art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (...). Sąd stwierdził więc, że sprawa tocząca się kolejno przed Starostą Kolbuszowskim, Podkarpackim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, tutejszym Sądem i NSA dotycząca zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków nie jest zagadnieniem wstępnym w przedmiotowym postępowaniu, gdyż organy rozstrzygające o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności były w stanie dokonać samodzielnych ustaleń w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu. Z tych względów, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.