I SA/Rz 918/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek oraz w zakresie umorzenia składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne plus odsetki za zwłokę oraz w zakresie umorzenia odsetek od składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]. Przedmiotem skargi A.P. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. A.P. zwróciła się do ZUS Oddziału w Rzeszowie o umorzenie zaległych składek za okres od lipca 2006 r. do kwietnia 2008 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej pod nazwą Usługi [...] A.P.. Wniosek swój umotywowała trudną sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotną. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek a ponadto odrębnymi decyzjami umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie: I. umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r., II. umorzenia składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. (plus odsetki za zwłokę) oraz odsetek od składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek na ubezpieczenie społeczne, na podstawie (decyzje z dnia [...] października 2012 r. o numerach odpowiednio: [...] i [...]). Decyzja o odmowie umorzenia składek z dnia [...] października 2013 r. została utrzymana w mocy decyzją ZUS z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r. o sygn. akt I SA 87/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obie wskazane powyżej decyzje ZUS. W uzasadnieniu wyroku wskazano na braki zaskarżonej decyzji związane z jej redakcją. Odnosząc się zaś do kwestii dotyczącej odmowy umorzenia zaległych składek wskazano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność. W ocenie Sądu organ nie zbadał także należycie czy opłacenie składek pozbawi skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Kolejnymi decyzjami z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], [...], [...], ZUS odpowiednio: I. umorzył postępowanie co do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, II. umorzył postępowanie co do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. w części finansowanej przez płatnika, III. odmówił umorzenia należnych od ubezpieczonego będącego płatnikiem, składek wraz z odsetkami na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do kwietnia 2008 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2008 r. do kwietnia 2008 r., Fundusz Pracy za lipiec 2006 r. i okres od grudnia 2006 r. do kwietnia 2008 r. oraz odmowy umorzenia składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. Decyzje te zostały utrzymane w mocy decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. o nr [...], [...], [...]. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r. I SA/Rz 1124/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i [...]oraz poprzedzających je decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] i [...], a ponadto uchylił decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przypadku decyzji, których stwierdzono nieważność doszło do sytuacji w której organ orzekał w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Mianowicie o takiej samej treści rozstrzygnięcia zostały zawarte w decyzjach z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i [...] od których to decyzji nie były wnoszone środki odwoławcze - wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony tylko od decyzji z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Odnośnie zaś decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...], Sąd wskazał na decyzję ZUS z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania z wniosku A.P. o umorzenie składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca do października 2006 r. w kwocie 2 034,94 zł plus odsetki za zwłokę w kwocie 1 465,00zł oraz odsetek od składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek w kwocie 1 525,00zł. W ocenie Sądu przedmiot powyższej sprawy jest tożsamy z określonym w decyzji odmawiającej umorzenia należności (tj. decyzji nr [...]), a rozstrzygnięcie jest odmienne. Organ powinien zatem rozważyć, czy przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie objąć rozstrzygnięciem tę część należności, a jeśli tak, to w pierwszym rzędzie należałoby usunąć z obrotu prawnego decyzję, w której orzeczono o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Ponadto za konieczne uznano poczynienie ustaleń w zakresie egzekucji prowadzonej w stosunku do byłego pracodawcy skarżącej. Jak wynika bowiem z akt sprawy, były pracodawca przez okres czterech lat (2009-2012) wypłacał skarżącej wynagrodzenie w pomniejszonej o połowę wysokości. Potrąconych kwot nie odprowadzał jednak na rachunek organu egzekucyjnego, zaś kwota nieodprowadzonych kwot w dużej mierze pokrywa zadłużenie skarżącej wobec ZUS z tytułu zaległych składek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], ZUS działając na podstawie: I. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "Kpa") w zw. z art. 30 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 z późn. zm., dalej: "uss") umorzył postępowanie w zakresie umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. w kwocie 2 117,33 zł; II. art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 123 uss umorzył postępowanie w zakresie umorzenia składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na: ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. w kwocie 2 034,94 zł plus odsetki za zwłokę naliczone na wpływ wniosku tj. 14 sierpnia 2012 r. w kwocie 1 465,00 zł oraz w zakresie umorzenia odsetek od składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek: w kwocie 1 525,00 zł naliczonych na dzień wpływu wniosku tj. 14 sierpnia 2012 r. od składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. w kwocie 2 117,33 zł. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 6 lutego 2014 r. uznał, że doszło do wydania decyzji w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną, jednakże nie wziął pod uwagę, że umorzenie postępowania co do należności za pracowników dotyczyło innych podstaw prawnych. Z uwagi na fakt, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się ulg w postacie umorzenia (art. 28 i art. 29 w zw. z art. 30 uss), w powyższym zakresie umorzono postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rozpatrując zaś wniosek w części należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, mając na uwadze treść art. 28 ust. 3a uss postanowił umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż na podstawie ww. przepisów mogą być rozpatrywane jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia własne prowadzącego działalność. Nie zgadzając się z wydaną decyzją A.P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., w całości podtrzymując argumentację w niej wyrażoną. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.P. podniosła, że wydana decyzja jest dla niej niesłuszną i krzywdząca, a ponadto niezgodna z wytycznymi zawartymi w wyrokach WSA w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać również należy, iż w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. ZUS na mocy zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy decyzję własną o umorzeniu postępowania na podstawie : 1) art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 30 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.; zwana dalej u.s.u.s.) w zakresie umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek na ubezpieczenie społeczne za okres 07/2006 – 10/2006 w kwocie 2117,33 zł, 2) art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a i art. 123 u.s.u.s w zakresie umorzenia składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne za okres 07/2006-10/2006 w kwocie 2034,94 zł plus odsetki za zwłokę naliczone na dzień wpływu wniosku tj. 14 sierpnia 2012 r. w kwocie 1465 zł oraz w zakresie umorzenia odsetek od składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek w kwocie 1525 zł naliczonych na dzień wpływu wniosku, tj. 14 sierpnia 2012 r. od składek na ubezpieczenie społeczne za okres 07/2006 – 10/2006 w kwocie 2117,33 zł. Na podstawie art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Obowiązek bezpośredniego, czyli niemodyfikowanego, stosowania przepisów K.p.a. oznacza w szczególności zakaz rozstrzygania przez Zakład spraw ostatecznie rozstrzygniętych decyzją administracyjną. Decyzja dotycząca sprawy rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją ZUS obarczona jest wadą kwalifikowaną skutkującą nieważnością decyzji późniejszej. Ten wniosek wypływa wprost z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., który stanowi : organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Według WSA przepis powyższy dotyczy również postępowań zakończonych decyzją o umorzeniu postępowania, pod warunkiem zachowania zgodności przedmiotu i podmiotów postępowania. Skład orzekający WSA podziela pogląd wyrażony w wyrok NSA w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 1998 r., o sygn. I SA/Gd 1279/96, LEX nr 35931, w którym stwierdzono :"Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Sąd w toku kontrolowania decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], zauważył że sprawy zakończone w jej pkt 1 i 2 pokrywają się ze sposobem zakończenia, przedmiotem jak i uczestnikami postępowań objętych ostatecznymi decyzjami tego Organu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] (zgodność z pkt. 2 zaskarżonej decyzji) oraz z tego samego dnia o nr [...] (zgodność z pkt 1 zaskarżonej decyzji). Wymienione wyżej decyzje ZUS nie były przez A.P. zaskarżone w jakikolwiek sposób, co nakazuje uznać je za akty ostateczne i prawomocne a tym samym na trwale kształtujące stosunek administracyjnoprawny pomiędzy skarżącą a ZUS. Należy podkreślić, iż nie tylko przedmiot ale sposób zakończenia postępowań w całości pokrywa się ze sposobem zakończenia postępowania określonym w sentencji kontrolowanej przez WSA decyzji. Ponadto Organ ponownie powołał w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji te same przepisy prawa materialnego u.s.u.s., które już wcześniej posłużyły mu do wyjaśnienia przyczyn bezprzedmiotowości postępowań w sprawach umorzenia należności z tytułu składek. To ustalenie prowadzi WSA do wniosku, że ZUS dwukrotnie, i to w ten sam sposób zastosował wobec A.P. przepisy prawa materialnego i procesowego względem tym samych należności. Wskazany organ umorzył postępowanie wcześniej już zakończone decyzją o umorzeniu postępowania, pomimo że nie nastąpiła jakakolwiek zmiana przedmiotu sprawy jak i uczestników postępowania. Taki sposób procedowania z punktu widzenia przepisów prawa procesowego nie jest dopuszczalny i skutkuje koniecznością uznania przez Sąd zaskarżonej decyzji za obarczoną wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wydanie przez ZUS zaskarżonej decyzji jest tym bardziej trudne do wytłumaczenia, że WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2014 r. o sygn. I SA/Rz 1124/13 dostrzegł analogiczny błąd w dwóch decyzjach ZUS z dnia 9 października 2013 r. o nr [...] oraz o nr [...]. Sąd administracyjny ponownie więc zmuszony jest zwrócić uwagę na niedopuszczalność procedowania w sprawach ostatecznie zakończonych przez Organ. Taką możliwość dawałoby jedynie wzruszenie ostatecznych decyzji ZUS w trybach nadzwyczajnych i ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ponieważ ZUS naruszył zakaz ponownego rozstrzygania w sprawie ostatecznie zakończonej, to WSA zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.