I SA/Rz 93/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Grzegorz Panek Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 marca 2012r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2011r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] odmawiającą umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 41 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 2008 r., Nr 51, poz. 291 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ustalono nadpłatę z tytułu nienależnie pobranej za styczeń 2011 r. emerytury rolniczej, dodatku pielęgnacyjnego i świadczenia pieniężnego po zmarłej w dniu 1 stycznia 2011 r. M. T. Powołując się na art. 136 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.) organ wskazał krąg podmiotów uprawnionych do pobrania świadczenia po śmierci uprawnionego, w którym to kręgu nie znajdowała się skarżąca. Jak ustalił organ zmarła M. T. w stosunku do E. M. była ciotką podczas gdy przepisy przewidują wypłatę świadczenia: małżonkowi, dzieciom, z którymi prowadziła wspólne gospodarstwo domowe, a w razie ich braku – małżonkowi i dzieciom, z którymi osoba ta nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego, a w razie ich braku – innym członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej lub na których utrzymaniu pozostawała ta osoba. We wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia skarżąca powołała się na trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Organ dokonując w tym zakresie własnych ustaleń wskazał, że otrzymywany przez skarżąca comiesięczny stały dochód w postaci emerytury pracowniczej pozwala na pokrycie bieżących wydatków: jej oraz mieszkającej z nią rodziny syna tj. żony oraz trójki niepełnoletnich dzieci, i z tego powodu rozpoznał wniosek negatywnie. Swoje stanowisko podtrzymał w zaskarżonej do Sądu decyzji. Niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia E. M. złożyła do tutejszego Sądu skargę. Wnosząc o uchylenie decyzji wskazała, że pobierając świadczenie po zmarłej była przekonana, o tym, że się jej ono należy, jako jedynej najbliższej osobie. M. T., jak wskazała, była wdową i do czasu śmierci zamieszkiwała u niej. Ponadto nie zgodziła się z dokonanymi przez organ ustaleniami, zgodnie z którymi po opłaceniu bieżących rachunków i pokryciu wydatków pozostaje jej wolna kwota 110 zł, która pozwala na pokrycie należności. Organ dokonując tych obliczeń nie uwzględnił kosztów zakupu odzieży oraz środków czystości, które znacznie przekraczają kwotę 110 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazany wyżej zakres, przedmiot i granice kontroli Sądu stwierdzić należy, że sądy administracyjne są sądami kasatoryjnymi, nie orzekają merytorycznie, stąd też wniosek skarżącej o uchylenie decyzji i umorzenie należności nie może odnieść skutku. Natomiast dokonując kontroli w przewidzianym prawem zakresie Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, niezależnie od przyczyn wskazanych w skardze, naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Najdalej idącym przewinieniem organy było wydanie decyzji "II instancji" przez pracownika podlegającego wyłączeniu, która to wada stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego i jako taka powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego bez ustalania wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Mianowicie zarówno pod decyzją organu "I" jak i "II instancji" figuruje podpis M. S., która jak wynika z akt administracyjnych brała również udział w czynnościach organu po wydaniu decyzji przez organ "I instancji". Tymczasem jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jak również innych procedur jest zasada bezstronności, której gwarantem jest wyłączenie od orzekania w postępowaniu odwoławczym pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji – art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1070 ze zm.) – powoływanej dalej w skrócie k.p.a. Zachowanie tego rodzaju standardów orzeczniczych jest z jednej strony minimalnym, z drugiej zaś oczywistym wymogiem zachowania obiektywizmu organu. Pojawienie się pod decyzją organu "I" a następnie "II instancji" podpisu tej samej osoby w sposób oczywisty łamie te standardy wywołując u każdego uzasadnione wątpliwości co do celowości, autentyczności i rzetelności przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Dlatego też uchybienie temu wymogowi powoduje konieczność wyeliminowania dotkniętego tą wadą aktu stosowania prawa bez rozważania wpływu uchybienia na wynik sprawy. Nie zmienia powyższego fakt, że poddana kontroli decyzja nie została wydana w wyniku odwołania lecz w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie jak i wśród przedstawicieli doktryny zgodnie przyjmuje się, że pomimo tego, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, to wykazuje wiele podobieństw do odwołania i w związku z tym powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym. (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07 - http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stąd też używając zwrotu I i II instancja Sąd zastosował cudzysłów. Analizę regulujących przedmiotową materię przepisów należy rozpocząć od art. 41 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm., zwanej dalej: ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników). Zgodnie z tym przepisem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. W myśl z kolei art. 36 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes KRUS wydaje decyzje w indywidualnych sprawach, od których to decyzji stronom przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Odmiennie został uregulowany tryb w przypadku spraw, których przedmiotem jest umorzenie należności z tytułu składek. O ile również w tych sprawach właściwym, zgodnie z art. 36 ust. 10 i art. 41 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest Prezes KRUS o tyle w tym przypadku stronie nie przysługuje odwołanie od wydanej decyzji, co wynika z art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników lecz prawo do złożenia wniosku do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. To z kolei wynika z art. 52 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, na mocy którego przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, ze zm., zwanej dalej: ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), stosuje się odpowiednio. Przepisy tej ustawy odsyłają do stosownych uregulowań k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym również art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W praktyce przez udział w wydaniu zaiskrzonej decyzji zwykło uznawać się nie tylko dosłowne rozumienie zwrotu wydanie, które sprowadzać będzie się do podpisania decyzji ale każdą czynność podjętą w ramach postępowania niezbędną do załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z najwyższą forma złamania tej zasady tj. wydanie decyzji przez pracownika, który wydał również decyzję w "I instancji". Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie bada charakteru złożonego pod decyzją podpisu, tzn. czy osoba podpisująca się pod decyzja w rzeczywistości ją wydała, czy tez jej podpis jest wyrazem odpowiedzialności w stosunkach wewnętrznych organów. Powyższe okoliczności pozostają dla Sądu bez znaczenie. W aktach znajduje się oryginał decyzji, a zamieszczone pod nim podpisy świadczą o tym, że podpisane osoby wydały decyzję – art. 107 § 1 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zamieszczenie pod decyzją organu "I" jak i "II instancji" podpisu M. S. stanowi uchybienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i przyczynę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b. Ponadto zastrzeżenia Sądu wzbudził fakt, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podpisane przez dwie osoby. Zamieszczenie dwóch podpisów pod decyzjami budzi uzasadnione przypuszczenie, że rozstrzygnięcia zostały podjęte przez organ kolegialny. Tymczasem statut Zakładu nie przewiduje udzielania przez Prezesa Zakładu upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ quasi - kolegialny. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł również po myśli art. 152 p.p.s.a.