I SA/Rz 94/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Jacek Surmacz Asesor WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ Protokolant sek.sąd. T.Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006r. na rozprawie- sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] października 2005r. w sprawie zaciągnięcia zobowiązania finansowego I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 94/06 U z a s a d n i e n i e Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2005r. Rada Miasta wyraziła zgodę na zaciągnięcie przez Burmistrza Miasta zobowiązań finansowych wykraczających poza rok budżetowy, których wartość przekracza granicę ustaloną w budżecie na rok 2005, związanych z inwestycją "rozbudowa i modernizacja Domu Sportowca w ramach funkcjonujących obiektów Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji - opracowanie projektu technicznego", w wysokości 35.000,00 zł. Zgodnie z treścią uchwały spłata zobowiązań nastąpi w 2006r. z dochodów własnych budżetu miasta. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r. stwierdziło nieważność w/w uchwały Rady Miasta, z powodu naruszenia przepisów art.111 ust.2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 15 z 2003r., poz. 148 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o fin. publ., w zw. z art.9 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 152 z 2001r., poz.1591 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o sam. gm. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium RIO wskazało, że - jak wynika z wyjaśnień do uchwały - celem rozbudowy obiektu jest stworzenie bazy noclegowej i wykonywanie przez Gminę Miejską, w obiektach MOSiR, obok działalności z zakresu kultury fizycznej i sportu, również działalności z zakresu usług hotelarskich, poprzez udostępnianie bazy noclegowej. Zdaniem organu nadzoru możliwość prowadzenia przez gminę działalności hotelarskiej nie znajduje oparcia w przepisach. Zadania gminy w zakresie kultury fizycznej reguluje ustawa z dnia 18 stycznia 1996r. o kulturze fizycznej (Dz. U. Nr 81 z 2001r., poz. 889 ze zm.), określana dalej jako ustawa o k. fiz., lecz nie mieści się wśród nich tworzenie bazy noclegowej. Do zadań gminy określonych tą ustawą należy organizowanie działalności w dziedzinie rekreacji ruchowej oraz tworzenie warunków materialno-technicznych dla jej rozwoju m.in. poprzez organizowanie zajęć zawodów i imprez sportowych oraz tworzenie, utrzymywanie i udostępnianie bazy sportowo-rekreacyjnej, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 września 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków prowadzenia działalności w dziedzinie rekreacji ruchowej (Dz. U. Nr 101, poz.1095). Natomiast krótkotrwałe udostępnianie miejsc noclegowych jest działalnością hotelarską, która jest jedną z form prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Kolegium RIO, w obecnym stanie prawnym brak ustawowych regulacji umożliwiających prowadzenie przez gminę działalności w zakresie usług hotelarskich, a zatem zaciąganie zobowiązań związanych z taką działalnością, powodujące konieczność wydatkowania środków na ich spłatę, pozostaje w sprzeczności z art.111 ust.2 ustawy o fin. publ. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miejska złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie z powodu naruszenia art.2 ust.3 i art.7 ust.1 pkt 15 ustawy o sam. gm. Skarżąca stwierdziła, że przedmiotowy obiekt noclegowy usytuowany jest w kompleksie sportowym Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji i stanowi mienie komunalne, nabyte z mocy prawa, co stwierdzają dołączone do skargi decyzje Wojewody Przemyskiego z 26 lutego 1991r. i z 11 lipca 1991r. W chwili przejęcia mienia obiekt ten określany był jako Dom Wycieczkowy, co przesądziło kwestię sposobu jego użytkowania. Budynek ten wymaga pilnego remontu koniecznego do jego utrzymania w należytym stanie technicznym, a remont w niczym nie zmieni jego dotychczasowej funkcji. W ocenie skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza zasadę samodzielności gminy, wynikającą z art.2 ust.3 ustawy o sam. gm. oraz stoi w sprzeczności z przepisami art.7 ust.1 pkt 15 i art.50 ustawy o sam. gm., które zobowiązują gminę do dbałości o własne mienie. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ponadto organ nadzoru dodał, że w myśl ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych (Dz. U. Nr 223 z 2004r., poz.2268 ze zm.) usługi hotelarskie są świadczone przez przedsiębiorców w ramach działalności gospodarczej, a zatem nie mogą być uznane za zadanie o charakterze publicznym i zaliczone do zadań własnych gminy. Natomiast działalność wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej gmina może prowadzić jedynie w formie spółek prawa handlowego i tylko w przypadkach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9 z 1997r., poz.43 ze zm.), określanej dalej jako ustawa o gosp. kom. Wobec tego powierzenie prowadzenia usług hotelarskich gminnemu zakładowi budżetowemu nastąpiło z naruszeniem art.7 i art.10 tej ustawy. Odnośnie zarzutu skargi, że rozstrzygnięcie nadzorcze stoi w sprzeczności z art.2 i art.7 ust.1 pkt 15 ustawy o sam. gm. organ stwierdził, że Dom Sportowca nie może być uznany za obiekt gminny lub urządzenie użyteczności publicznej, służący do realizacji zadań publicznych, natomiast zasada samodzielności gminy nie wyklucza podporządkowania jej prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje okoliczność, że Gmina Miejska jest właścicielem kompleksu sportowo-rekreacyjnego, w skład którego wchodzi m.in. Dom Sportowca (poprzednie nazwy: Dom Wycieczkowy "A", Dom Hotelowy "A", hotel "A"), a którego prowadzenie Gmina powierzyła zakładowi budżetowemu - Miejskiemu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w J. W budżecie Miasta na 2005r., uchwalonym w dniu 7 marca 2005r., przewidziane zostały m.in. wydatki w kwocie 35.000,00 zł na opracowanie projektu technicznego modernizacji i rozbudowy hotelu "A" w ramach funkcjonujących obiektów MOSiR (w dziale 926 "Kultura fizyczna i sport" rozdz. 92601 "Obiekty sportowe"). Zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą Rada Miasta postanowiła zaciągnąć zobowiązanie wykraczające poza granice ustalone w budżecie miasta na 2005r., gdyż - jak wynika z wyjaśnień do tej uchwały - zaplanowana w budżecie kwota okazała się zbyt niska. Zadanie inwestycyjne określone w uchwale tj. opracowanie projektu technicznego rozbudowy i modernizacji Domu Sportowca w ramach funkcjonujących obiektów MOSiR, jest tożsame z powołanym wyżej zadaniem, na które środki zaplanowane zostały w budżecie na 2005r. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami są w istocie motywy podjęcia uchwały Rady Miasta, bowiem Gmina stoi na stanowisku, że podejmując uchwałę działała w ramach uprawnień - a także obowiązków - właścicielskich, wynikających z przepisów art.7 ust.1 pkt 15 i art.50 ustawy o sam. gm., a jej zamiarem była ochrona mienia gminnego, natomiast w ocenie organu nadzoru działanie Gminy zmierzało do stworzenia bazy noclegowej i prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług hotelarskich. Z treści przedmiotowej uchwały wynika, że Gmina Miejska wyraziła zgodę ma zaciągnięcie zobowiązań związanych z nakładami finansowymi na rozbudowę i modernizację gminnego obiektu. W ocenie Sądu podjęcie przez Gminę Miejską inwestycji budowlanej dotyczącej mienia komunalnego nie narusza prawa. Obowiązujące przepisy wskazują bowiem, że do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art.7 ust.1 pkt 15 ustawy o sam. gm.), a obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona (art.50 ustawy o sam. gm.). Z tego powodu nie można odmówić gminie prawa do ponoszenia nakładów finansowych na modernizację i rozbudowę własnych nieruchomości. Natomiast ocena czy prawidłową jest sytuacja, że Gmina Miejska powierzyła prowadzenie działalności sportowo-rekreacyjnej, w tym Domu Sportowca, własnemu zakładowi budżetowemu, pozostaje poza kontrolą Sądu w rozpoznawanej sprawie. Bieżąca działalność jednostek organizacyjnych gminy, a także formy prowadzenia działalności gospodarczej przez gminę, w tym świadczenie usług hotelarskich, to kwestie odrębne, nie będące przedmiotem zakwestionowanej uchwały. Wbrew stanowisku organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie narusza również ustawy o kulturze fizycznej, gdyż zgodnie z przepisami tej ustawy organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego tworzą warunki prawno-organizacyjne i ekonomiczne dla rozwoju kultury fizycznej (art.4), a obowiązki te wymienione organy realizują m.in. poprzez tworzenie, utrzymywanie i udostępnianie bazy sportowo-rekreacyjnej (art.42 ust.1 i ust.2 pkt 4). Zadania w zakresie kultury fizycznej i turystyki , w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych należą do zadań własnych gmin, o czym stanowi art.7 ust.1 pkt 10 ustawy o sam. gm. Przy czym tworzenie warunków i bazy do prowadzenia działalności w zakresie kultury fizycznej i turystyki (w tym inwestycje budowlane), należy odróżnić od wykonywania tej działalności, którą gmina może prowadzić sama, w formach określonych prawem, bądź udostępnić bazę do prowadzenia innym podmiotom. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy art.111 ust.2 ustawy o fin. publ. w zw. z art.9 ust.2 ustawy o sam. gm., art.7 ust.1 pkt 10 i pkt 15 oraz art.50 ustawy o sam. gm. W związku z tym Sąd orzekł jak sentencji, w oparciu o treść art.148 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).