I SA/Rz 946/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Barbara Stukan-Pytlowany WSA Grzegorz Panek /spr./ Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2009r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Pismem z dnia 31 lipca 2009r. M. C.(zobowiązana) zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) z wnioskiem o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. We wniosku zobowiązana wskazała, iż uzyskuje niewielkie dochody. Jest w ciąży i spodziewa się trzeciego dziecka. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. (nr [...]) Prezes KRUS, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm., dalej: u.u.s.r.) odmówił rozłożenia na raty zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu decyzji organ, powołał się na art. 41a ust.1 pkt 1 u.u.s.r. oraz zaznaczył, iż zadłużenie obciążające zobowiązaną zostało skierowane do egzekucji. Decyzją z dnia [...] października 2009r. (nr [...]) - wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. C. ponowne rozpatrzenie sprawy - Prezes KRUS działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ streścił historię ubezpieczenia zobowiązanej oraz wskazał na to iż, wielokrotnie proponowano jej uiszczenie zaległych składek w systemie ratalnym. Stwierdził także, iż zobowiązana nie wykazała ważnego interesu który uzasadniałby pozytywne załatwienie jej wniosku. W ocenie organu, sytuacja materialna zobowiązanej, pozwala jej na wywiązanie się z ciążących na niej obowiązków wynikających z ubezpieczenia społecznego. Na powyższą decyzję M. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zasady dwuinstancyjności wskazując, iż Placówka Terenowa KRUS wydała decyzję jako organ drugiej instancji będąc równocześnie organem pierwszej instancji. W ocenie skarżącej w ten sposób doszło do naruszenia przepisu art. 127 § 1 k.p.a. Organ przypisał sobie bowiem bezprawie atrybut organu o którym mowa przepisie art. 127 § 3 k.p.a. (minister lub samorządowe kolegium odwoławcze). Ponadto skarżąca wskazała, iż organ nie wykazał jakoby były jej przedstawiane propozycje rozłożenia zaległości na raty. Podała również, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dowolne i niespójne oraz nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o jej oddalenie wskazując dodatkowo, iż zaskarżona decyzja prawidłowo wydana została w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. zgodnie z posiadaną kompetencją. W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2009r. skarżąca ponowie zakwestionowała umocowanie organu do wydawania decyzji w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. Dodatkowo powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. Sygn. P 57/07 (OTK-A 2008/10/178), którym Trybunał uznał, iż art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sądu uznał, że skarga okazała się uzasadniona. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Kodeks postępowania administracyjnego zgodnie z art. 1 pkt 1, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Prezes KRUS, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.u.s.r., jest centralnym organem administracji rządowej, a zatem zgodnie z definicją zawartą w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest on ministrem w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., Prezes Kasy wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. Wobec decyzji Prezesa Kasy w sprawach rozkładania na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a., a także na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Jednocześnie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (lub członka organu kolegialnego), orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Przeważa pogląd, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2002r. sygn. akt V SA 2535/01, uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2005, s. 222). W wyroku z dnia 20 marca 2008r. sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż pogląd prezentowany w uchwale 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61), że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyrażony w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego, ma zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej, tak jak w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w której wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozpoznaje ten sam organ - Zakład. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r. II SA 2616/93, ONSA 1995, nr 1 poz. 34). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. W niniejszej sprawie, decyzję z dnia [...] sierpnia 2009r. podpisała z upoważnienia Prezesa KRUS U.H. Ta sama osoba podpisała również decyzję z dnia 12 października 2009r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nastąpiło zatem naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek rozłożenia na raty zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ) i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego, a w razie potrzeby jego uzupełnienie w dopuszczalnym zakresie. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w decyzji - jej uzasadnieniu, co jest szczególnie istotne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Orzekł również po myśli art. 152 p.p.s.a.