I SA/Rz 96/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz /spr./ Sędziowie Asesor Małgorzata Niedobylska WSA Kazimierz Włoch Protokolant sek.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 26 października 2006r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) określa, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz Gminy kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwałą z dnia (...) listopada 2005r. Nr (...), stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej S. z dnia (...) listopada 2005r. Nr (...) w części dotyczącej przeniesienia wydatków budżetowych zaplanowanych na zakupy inwestycyjne i zwiększenie o tę kwotę dotacji celowych z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych dla Zakładu Miejskiej Komunikacji Samochodowej w S. z przeznaczeniem na zapłatę I raty ceny zakupu 4 autobusów (1.092.000zł) oraz wykonanie czerpni powietrza i wyciągu na stacji obsługi autobusów (3.500zł). W ocenie organu nadzoru uchwała narusza przepisy art. 19 ust. 8 w związku z art. 117 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r., Nr 15, poz.148 ze zm.), zwanej dalej także jako u.f.p., ponieważ dotacja przyznana ZMKS w S. na wskazane powyżej inwestycje i zakupy inwestycyjne nie ma charakteru dotacji przedmiotowej, lecz jest dotacją inwestycyjną, a tej ostatniej gmina nie może udzielić zakładowi budżetowemu wobec braku odrębnych przepisów, o których mowa w art.19 ust. 8 u.f.p. Na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Gmina Miejska S. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 19 ust. 8, art. 111 ust. 3 oraz art. 19 ust. 10, w związku z art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. "e" ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przyznana dotacja nie jest dotacją przedmiotową lecz celową przeznaczoną na realizację inwestycji. Możliwość przyznania dotacji celowej wynika z art. 19 ust. 8 w zw. z art. 111 ust. 3 i art. 69 ust. 6 u.f.p., a zawarte w art. 19 ust. 8 sformułowanie "w odrębnych przepisach" oznacza nie tylko przepisy ustawowe, lecz także inne normy, w tym również stanowione przez radę gminy. Podejmując uchwałę Rada Miejska S. miała także na względzie stanowisko Ministerstwa Finansów zawarte w piśmie z dnia 17 października 2005r. ST1-4800-844/05/1353. W piśmie tym wskazano, iż z budżetu gminy mogą być udzielane dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji dla zakładu budżetowego. Ponadto w ocenie strony skarżącej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dopuściło się naruszenia przepisu § 35 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23, poz. 190). Wskazany przepis rozporządzenia stanowi o dotacjach celowych, które udzielane są z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji; przy czym powołany przepis nie różnicuje państwowych i samorządowych zakładów budżetowych. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przepis art. 124 ust. 1 u.f.p. stanowi, iż w uchwale budżetowej podlegają ujęciu dotacje przedmiotowe (pkt 8), a także inne dotacje (pkt 10). Chodzi tutaj jedynie o dotacje, o których mowa w art. 117 i 118 ustawy o finansach publicznych. Odnośnie budżetu jednostki samorządu terytorialnego brak jest przepisu upoważniającego do udzielenia dotacji celowej dla zakładu budżetowego na realizację inwestycji. Takiej podstawy nie stanowi przepis art. 111 ust. 3 u.f.p., który stanowi, iż "podziału wydatków jednostek samorządu terytorialnego dokonuje się zgodnie z art. 69." Także przepis art. 69 u.f.p. nie stanowi samodzielnej podstawy dla przyznania dotacji celowych dla państwowych zakładów budżetowych. Przepisem stanowiącym podstawę do przyznania takiej dotacji jest przepis art. 74 u.f.p. Jednakże przepis ten nie ma odpowiedniego zastosowania w odniesieniu do budżetu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyło przepisy prawa materialnego a, to art. 19 ust. 8, art. 111 ust. 3 w zw. z art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. e, art. 118 u.f.p. Przepis art. 19 ust. 8 u.f.p., zgodnie z którym w zakresie określonym w odrębnych przepisach zakład budżetowy mógł otrzymywać dotację podmiotową lub dotację celową na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, nie może być rozumiany tak wąsko, jak to przyjęła Regionalna Izba Obrachunkowa, uznając że odesłanie do "odrębnych przepisów" oznacza odesłanie do przepisów tylko tejże ustawy. Zwrot "odrębne przepisy", bez doprecyzowania przez ustawodawcę o jakie przepisy czy akty normatywne chodzi, jest określeniem szerokim i obejmuje nie tylko przepisy aktu normatywnego, w którym został użyty, lecz także przepisy innych aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. Przepis art. 111 u.f.p. stanowił, w ust. 2, że wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w ustawach, w szczególności na (pkt 1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego (dalej w skrócie j.s.t.), a w ust. 3, że podziału wydatków j.s.t. dokonuje się zgodnie z art. 69 tej ustawy. To odesłanie oznaczało, że wydatki bieżące budżetów j.s.t. obejmowały między innymi dotacje (art. 69 ust. 2 pkt 2 u.f.p.), że dotacje mogą być: celowe (art. 69 ust. 4 pkt 1 u.f.p.), w tym na finansowanie lub dofinansowanie bieżących zadań własnych j.s.t. (art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. c), podmiotowe (art. 69 ust. 4 pkt 2) oraz przedmiotowe (art. 69 ust. 4 pkt 3). Zgodnie z art. 19 ust. 7 i 8, ust. 12 pkt 2 u.f.p., zakład budżetowy może otrzymać z budżetu j.s.t. zarówno dotację przedmiotową i dotację podmiotową, jak też dotację celową na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Natomiast przepisy art. 70 pkt 2 i art. 74 ust. 2 pkt 4 u.f.p., stanowią iż z budżetu państwa mogą być udzielane jednostkom samorządu terytorialnego dotacje celowe na koszty realizowanych przez te jednostki zadań, nie tylko z zakresu administracji rządowej i inne zlecone ustawami, ale także zadania własne. Skoro z powołanych wyżej przepisów u.f.p. wynika, że: wydatki budżetów j.s.t. są przeznaczane w szczególności na ich zadania własne, że jednostki te mogą otrzymywać z budżetu państwa dotacje celowe na realizację także zadań własnych, że zakład budżetowy j.s.t. może otrzymywać także dotację celową na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, którą musi wyodrębnić w swoim planie finansowym, że wreszcie w uchwale budżetowej j.s.t. dokonuje się podziału wydatków tej jednostki ze wskazaniem także udzielonych z jej budżetu dotacji, w tym dotacji celowych na koszty realizacji inwestycji, to przepisy art. 117 ust. 1 i art. 118 ust. 1 u.f.p. rozumiane w taki sposób, że wyłączają dopuszczalność udzielenia przez j.s.t. swojemu zakładowi budżetowemu dotacji celowej, pozostawałyby w sprzeczności z wymienionymi wyżej w omawianym zakresie przepisami art. 19, 69, 70, 74 i 111 u.f.p. Takie rozumienie przepisów art. 117 i 118 u.f.p. pozostawałoby także w sprzeczności z zasadą samodzielności gminy w wykonywaniu jej zadań własnych, wynikającą w szczególności z przepisów art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - określanej dalej jako u.s.g.) oraz przepisów art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). To bowiem gmina samodzielnie decyduje o wyborze dozwolonych ustawowo form wykonywania zadań użyteczności publicznej, zadań własnych - czy działalność tę będzie prowadzić poprzez własne jednostki organizacyjne, w szczególności w formie zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego, czy będzie powierzać jej wykonywanie podmiotom zewnętrznym, tj. niebędącymi gminnymi jednostkami organizacyjnymi. Z powyższych względów, przepisy art. 117 ust. 1 i art. 118 ust. 1 u.f.p. nie powinny być rozumiane, jako wyłączające dopuszczalność udzielania z budżetu gminy dotacji celowych dla gminnych zakładów budżetowych. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że z budżetu gminy dotacje przedmiotowe mogą być udzielane zakładom budżetowym i gospodarstwom pomocniczym, natomiast podmioty spoza sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać dotacje celowe dla realizacji zleconych przez gminę zadań publicznych. Występujące wątpliwości interpretacyjne co do tego, czy z przepisów tych wynika niedopuszczalność udzielania dotacji celowych zakładom budżetowym gminy powinny być wyjaśnione z uwzględnieniem zasady samodzielności gminy, w wykonywaniu zwłaszcza zadań własnych. Zaprezentowana wykładnia omawianych przepisów, a w szczególności art. 19 ust. 8 u.f.p. była już dokonana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. akt II GSK 29/06, zapadłego w stanie prawnym tożsamym jak w niniejszej sprawie. Według art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 9 ust. 4 u.s.g., do zadań własnych gminy z zakresu użyteczności publicznej należą sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Sprawa niniejsza dotyczy dotacji celowej dla gminnego zakładu budżetowego - Zakładu Miejskiej Komunikacji Samochodowej w S. na zapłatę I raty ceny zakupu 4 autobusów oraz wykonanie czerpni powietrza i wyciągu na stacji obsługi autobusów tego Zakładu. W sprawie jest bezsporne, że inwestycja ta związana jest z powyższym zadaniem własnym Gminy Miejskiej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji; przy czym o kosztach postępowania sądowego - po myśli art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).