II SA/Rz 100/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ropczycach na uchwałę Rady Miejskiej w Sędziszowie Małopolskim z dnia 5 lutego 2024 r. nr LXIII/661/24 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Sędziszów Małopolski, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach, ćwiczeniach lub zawodach sportowo-pożarniczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Rz 100/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Ropczycach jest - podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490, dalej: u.o.s.p.) - uchwała Rady Miejskiej w Sędziszowie Małopolskim z 5 lutego 2024 r. nr LXIII/661/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Sędziszów Małopolski, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach, ćwiczeniach lub zawodach sportowo-pożarniczych. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na w/w uchwałę Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. - poprzez wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, że stawkę ekwiwalentu ustala się w kwocie 25 zł "za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" oraz w kwocie 5 zł "za każdą godzinę udziału w szkoleniu, ćwiczeniu lub zawodach sportowo-pożarniczych", co stanowi modyfikację zapisów ustawowych określonych w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., w których posłużono się terminem "uczestnictwo" oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Prokurator podał w uzasadnieniu skargi, że wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, że stawkę ekwiwalentu ustala się za godzinę "udziału" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej zł oraz za godzinę "udziału" w szkoleniu, ćwiczeniu lub zawodach sportowo-pożarniczych wprowadza dowolność uznania ram czasowych momentu uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu, bowiem w sposób odmienny aniżeli ustawa reguluje zasadę jego naliczania, stanowiąc ponadto modyfikację regulacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. i jako takie w sposób istotny narusza prawo. W istocie pomija zasady zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., że ustalona kwota należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Jak wskazuje się w doktrynie, ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania które ten ustawowy termin definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W świetle powyższego stanowiska jakakolwiek modyfikacja pojęcia uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu i związanej z nim wypłaty ekwiwalentu dokonana w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością tych przepisów, co potwierdzają wyroki wydawane przez sądy administracyjne. Przepisy zaskarżonej uchwały są niezgodne z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie ich w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do wysokości przysługującego ekwiwalentu oraz momentu od którego powinien być naliczany. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, co miało miejsce w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa i w konsekwencji musi skutkować to stwierdzeniem nieważności aktu. W odpowiedzi na skargę RM wniosła o oddalenie skargi. Wywiodła, że zaskarżona uchwała reguluje jedynie stawki ekwiwalentu jako stawki godzinowe, co jest w pełni zgodne z dyspozycją normy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała nie reguluje w żaden sposób odmiennie, niż miałoby wynikać to z przepisu art. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p., sposobu naliczania ekwiwalentu. Analiza treści § 1 uchwały nie potwierdza zarzutów skargi, a określona w nim regulacja nie narusza w żaden sposób norm art. 15 ust. 2 u.o.s.p., szczególnie poprzez zarzucane przez skarżącego określenie innego sposobu obliczania ekwiwalentu. Rada ustaliła wysokość świadczenia za daną jednostkę czasu, zgodnie z delegacją ustawową. W przypadku art. 15 u.o.s.p. tą jednostką jest rozpoczęta godzina uczestnictwa w opisanych w tym przepisie aktywnościach (działaniach) strażaka ratownika. W ocenie organu, od ustalenia wysokości świadczenia należy oddzielić kwestię sposobu liczenia "rozpoczętej godziny", za którą należy się ekwiwalent. Tę materię w sposób wyłączny i jednoznaczny reguluje art. 15 ust. 2 u.o.s.p., w świetle którego "rozpoczętą godzinę" należy liczyć od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Akcja ratownicza rozpoczyna się dokładnie w momencie zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. W zaskarżonej uchwale Rada odstąpiła od powtórzenia regulacji ustawowej w zakresie sposobu liczenia "rozpoczętej godziny" uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Zgodnie bowiem z obowiązującym stanem prawnym, zasadami techniki prawodawczej oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, Rada nie może uregulować w uchwale tego, co jest już uregulowane w akcie wyższego rzędu. Uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu którą otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Artykuł 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega w sposób wyraźny, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do Rady, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym i taki też obowiązek zrealizowała w zaskarżonej uchwale. Natomiast sposób naliczania wysokości ekwiwalentu wynika z u.o.s.p. i nie wymagał uregulowania w zaskarżonej uchwale. RM wskazała, że wprawdzie w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie ma wskazania, że ekwiwalent przysługuje również za udział w zawodach sportowo - pożarniczych, ale w nowo wprowadzonym do u.o.s.p. art. 15a taka możliwość została przewidziana. Zgodnie bowiem z tym przepisem, rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15. W uchwale wskazuje się te zadania oraz wysokość i sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Takim innym zadaniem niż wymienione w art. 15 jest właśnie udział w zawodach sportowo - pożarniczych, co oznacza, że Rada posiadała materialnoprawną kompetencję do przyznania takiego ekwiwalentu i wskazania jego wysokości oraz sposobu jego ustalania. Przepis ten obowiązuje od 8 września 2023 r., zaś do wspomnianej ustawy został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1560). Został on zatem wprowadzony przed podjęciem zaskarżonej uchwały i mógł zostać w niej uwzględniony, mimo że omyłkowo nie został zawarty w podstawie prawnej uchwały. Sam jednak fakt nieumieszczenia określonego przepisu w podstawie prawnej uchwały, w przypadku jego istnienia, nie oznacza, że rada nie ma kompetencji ustawowej do takiej regulacji w zakresie przyznania ekwiwalentu za działania pod nazwą "udział w zawodach sportowo - pożarniczych". Podanie błędnej (niepełnej) podstawy prawnej uchwały rady gminy nie skutkuje bowiem stwierdzeniem nieważności tego aktu, o ile istnieje inny przepis prawa umocowujący radę do podjęcia uchwały; w tym przypadku takim przepisem jest art. 15a u.o.s.p. Stąd, w ocenie organu, nie można mówić o tym, by w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto uchwała została przekazana Wojewodzie Podkarpackiemu, który w trybie nadzorczym nie stwierdził naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego; takim aktem jest objęta wniesioną w niniejszej sprawie skargą uchwała RM w Sędziszowie Małopolskim z 5 lutego 2024 r. nr LXIII/661/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Sędziszów Małopolski, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach, ćwiczeniach lub zawodach sportowo-pożarniczych. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mimo że art. 147 § 1 P.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy (przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym stwierdzenie nieważności następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa). Do istotnych naruszeń prawa kwalifikują się uchybienia prowadzące do skutków które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, przez co należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego; do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy ustawą a aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Takie naruszenie Sąd stwierdził w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., "strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny". Wg ust. 1a, ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Z ust. 2 tego artykułu wynika natomiast m.in., że "ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Wg art. 15a u.o.s.p., "rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15. W uchwale wskazuje się te zadania oraz wysokość i sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego". W § 1 zaskarżonej uchwały RM ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego członkowi ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu, ćwiczeniu lub zawodach sportowo – pożarniczych, na kwotę: 1) 25 zł za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, 2) 5 zł za każdą godzinę udziału w szkoleniu, ćwiczeniu lub zawodach sportowo – pożarniczych. Zdaniem skarżącego Prokuratora, RM wskazanymi regulacjami uchwały - używając terminu "udział" zamiast "uczestnictwo" oraz pomijając wskazanie, że ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej - przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. I. Niezależnie od zasadności argumentacji skarżącego Prokuratora, Sąd w pierwszej kolejności – w ramach działania z urzędu i ustawowych kompetencji do kontroli zaskarżonego aktu poza granicami skargi – zwraca uwagę na kwestię zasadniczą, tj. określonego zaskarżoną uchwałą zakresu podmiotowego przysługiwania prawa do ekwiwalentu pieniężnego. W kontrolowanej uchwale – abstrahując od rozbieżności pomiędzy jej tytułem a dyspozycją § 1 - bez wątpienia doszło do nieuprawnionego rozszerzenia katalogu podmiotów uprawnionych do otrzymywania ekwiwalentu. Wątpliwości nie budzi, że wg przytoczonych wyżej uregulowań art. 15 i art. 15a u.o.s.p., ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakowi ratownikowi OSP oraz kandydatowi na strażaka ratownika OSP. W tytule uchwały mowa jest wprawdzie o "strażakach ratownikach", ale jednocześnie o "kandydatach na strażaków ochotniczych straży pożarnych", które to określenie nie jest tożsame z "kandydatami na strażaków ratowników OSP". W dyspozycji § 1 zaskarżonej uchwały w kontekście prawa do ekwiwalentu użyto ponadto jeszcze innego określenia, a mianowicie "członek ochotniczej straży pożarnej". Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p., ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami ochotniczej straży pożarnej". W myśl art. 8 u.o.s.p., "strażakiem ratownikiem ochotniczej straży pożarnej" jest strażak ochotniczej straży pożarnej, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Z powyższych przepisów wynika, że określenie "strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej" o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. jest węższe aniżeli pojęcie "członka ochotniczej straży pożarnej" /strażaka ochotniczej straży pożarnej /kandydata na strażaka ochotniczej straży pożarnej, o jakich mowa w zaskarżonej uchwale. Tym samym uchwała ta rozszerza w sposób nieuprawniony krąg osób, którym przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu oraz zawodach sportowo – pożarniczych. W konsekwencji zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków OSP, której uprawnień nie przyznaje ustawa. Oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. III FSK 4957/21). II. Odnosząc się do argumentacji skarżącego Prokuratora niewątpliwie należy przyznać rację, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. określił wzorzec normatywny precyzujący, od kiedy i za jaki czas osobie uprawnionej należy naliczać ekwiwalent pieniężny. Jeżeli chodzi o czas, jest nim każda rozpoczęta godzina (uczestnictwa). Zaskarżona uchwała w § 1 w sposób wyraźny modyfikuje ten konieczny element wypowiedzi normodawczej dotyczący naliczania ekwiwalentu strażakom ratownikom OSP z terenu Gminy Sędziszów Małopolski, wskazując, że ustalone stawki ekwiwalentu przysługują za każdą godzinę udziału. W tej sytuacji nie sposób więc zaakceptować zawartych w odpowiedzi na skargę wyjaśnień, że RM zgodnie z delegacją ustawową ustaliła wysokość świadczenia za jednostkę czasu, od czego należy odróżnić kwestię sposobu liczenia "rozpoczętej godziny" za którą należy się ekwiwalent. W tym zakresie Sąd nie podziela argumentacji, że w zaskarżonej uchwale Rada "odstąpiła od powtórzenia regulacji ustawowej w zakresie sposobu liczenia rozpoczętej godziny", skoro już z samego literalnego brzmienia zapisów § 1 pkt 1 i 2 wynika modyfikacja regulacji ustawowej świadcząca o tym, że wskazane w nich kwoty odnoszą się pełnych godzin uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, ćwiczeniu i szkoleniu lub zawodach sportowo – pożarniczych, a nie do każdej rozpoczętej ich godziny. Ubocznie Sąd jednocześnie stwierdza, że wskazania sposobu naliczania ekwiwalentu nie należy traktować jako niezbędnego elementu uchwały podejmowanej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Wystarczające w tym względzie jest samo określenie jego wysokości w odniesieniu do konkretnej aktywności, tj. działania ratowniczego, akcji ratowniczej, szkolenia lub ćwiczenia, gdyż sposób jego naliczania wynika wprost z ustawy i nie wymaga powtarzania w uchwale (zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, możliwe jest jednak dokonanie w uchwale powtórzeń uzasadnionych m.in. względami jej komunikatywności, niemniej nie mogą one w żadne sposób modyfikować zapisów ustawowych). III. Niezależnie od nieprawidłowości opisanych powyżej, zapis § 1 uchwały jawi się jako dodatkowo sprzeczny z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie normy kompetencyjnej z art. 15 u.o.s.p. poprzez brak konsekwencji w posługiwaniu się właściwą terminologią i zamienne stosowanie określeń "uczestnictwo" i "udział", którym RM przypisuje tożsame znaczenia, podczas gdy ustawa posługuje się wyłącznie terminem "uczestnictwo". Abstrahując od potocznego /językowego rozumienia tych określeń, należy podkreślić, że użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. pojęcie "uczestnictwa" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w te działania. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania które ten termin ustawowy definiuje, rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym". W świetle powyższego stanowiska, jakakolwiek modyfikacja pojęcia uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i związanej z nim wypłaty ekwiwalentu dokonana w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością tych przepisów (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2023 r. III OSK 2588/22 - LEX nr 3606362 i WSA w Rzeszowie w wyroku z 25 marca 2025 r. II SA/Rz 21/25 - LEX nr 3855712.). Wynikające z przytoczonych orzeczeń uwagi co do pojęć "uczestnictwo" i "udział" pozostają w pełni adekwatne do naliczania ekwiwalentu w przypadku każdego rodzaju aktywności podmiotów, za które u.o.s.p. przewiduje do niego prawo. Regulacje o charakterze norm prawa miejscowego poświęcone zagadnieniom naliczania ekwiwalentu pieniężnego nie mogą pozostawiać wątpliwości mogących rzutować na niezgodny z ustawą wynik obliczeń. Ponieważ w okolicznościach sprawy rozbieżność z treścią art. 15 ust. 1 u.o.s.p. dotyczy § 1 pkt 1 i 2 w których posłużono się zarówno terminem "uczestnictwo" jak i "udział" , Sąd nie zakwalifikował tego jako rażącego naruszenia prawa uzasadniającego samoistne stwierdzenie nieważności uchwały. Pozostawało to jednak i tak bez znaczenia wobec wadliwości opisanych powyżej w pkt I - II niniejszego uzasadnienia, które z opisanych w nich względów należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, przemawiające za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.