II SA/Rz 1002/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi G. W., J. W. i K. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 1002/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2005r. Nr [...] Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania G. W., K. O., J. W. - utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2005r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości położonych w R. obr. [...]. Starosta rozpatrując sprawę z wniosku G. W., J. W. i K. O. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasta [...] i oznaczonej jako część działek nr 1674/47; nr 1674/50; nr 1674/36 – będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. Tą samą decyzją orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr 1581 – stanowiącej własność Gminy Miasto [...], pozostającej w trwałym zarządzie Przedszkola Publicznego nr [...] w R.; część działki nr 1072/116, cześć działki nr 1072/95; cześć działki nr 1674/38, nr 1541/3, nr 1674/37 i 1674/3 będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i dokonanie zwrotu nieruchomości rolnych lub ich części oznaczonych numerami 1072/116, 1581, 1072/95, 1543/1, 1582, 4/8 położonych w R. oraz o uchylenie decyzji i dokonanie zwrotu części działki nr 1674/14, która mimo upływu 30 lat od chwili wywłaszczenia nie została zagospodarowana zgodnie z wywłaszczeniem i szczegółowym planem zagospodarowania z 1968r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia innemu organowi administracji państwowej. W uzasadnieniu odwołania wskazali na naruszenie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a rozstrzygnięcie uznali za bezpodstawne, bo wydane w oparciu o decyzję w sprawie szczegółowej lokalizacji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN z 1968r., której Starosta nie posiadał w aktach sprawy, i nie chciał przyjąć do wiadomości, że znajduje się w Urzędzie Miasta, co uzasadnia wniosek o uchylenie decyzji w całości. Lokalizacja szczegółowa określała przeznaczenie wywłaszczonych nieruchomości, na których w późniejszym okresie wybudowano obiekty przemysłowe i inne budowle nie mające nic wspólnego z lokalizacją szczegółową. Starosta zapoznał się wyłącznie z pierwotnymi decyzjami Prezydenta Miasta i na ich podstawie wydał zaskarżoną decyzję, odrzucając dowody przedstawione przez stronę odwołującą. Skarżący uznali odmowę zwrotu nieruchomości za naruszenie prawa własności. Stwierdzili, że nie widzą przeszkód w zwrocie nieruchomości nr 1581, na której znajduje się przedszkole, wykupu budynku i prowadzenia przedszkola przez wnioskodawców. Natomiast parking na działce 1072/116 został wykonany w 1999r., a 30 % działki nr 1072/95 pozostaje nadal niezagospodarowana, co stanowiło przyczynę odmowy podpisu przez skarżących protokołu oględzin. Wojewoda nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy, opisaną na wstępie decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że umowa sprzedaży z dnia 7 kwietnia 1972r. sporządzona w formie aktu notarialnego Rep. A. Nr [...] została wydana z uwzględnieniem funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] grudnia 1968r. znak: [...] o lokalizacji szczegółowej wskazującej, że grunt będący przedmiotem umowy wywłaszczeniowej jest niezbędny do realizacji inwestycji w postaci budowy dzielnicy "N". Bezspornym jest, że zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe. Z ustaleń organu I instancji poczynionych na podstawie dokumentacji prawno-geodezyjnej sporządzonej w 1978r. wynika, że realizację przedmiotowego parkingu rozpoczęto w okresie 7 lat od dnia zawarcia umowy wywłaszczeniowej. Dalsza część wywłaszczonego gruntu, odpowiadająca obecnie części działki nr 1581 wykorzystana została pod budowę przedszkola publicznego, które rozpoczęło działalność 1.09.1983r. i nadal jest czynne. Budowa przedszkola odbywała się na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1979r. Kolejna część wywłaszczonego gruntu odpowiadająca obecnie części działki nr 1072/95 i stanowi pas drogowy ul. K. Z dokumentacji geodezyjnej z 1978r. wynika, że pas drogowy istniał już w dacie sporządzania planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego "N." w R. Wobec braku w aktach sprawy planu realizacyjnego określającego zakres zabudowań i ogólnie sformułowanego celu wywłaszczenia w samej umowie organ zastosował wszelkie środki dowodowe przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy na wykazanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ uczynił zadość wymogom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2002r. sygn. akt SA/Rz 482/02. Organ wskazał na treść art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis zawiera definicję zbędności nieruchomości na cel objęty wywłaszczeniem. Obydwa wymienione w tym przepisie kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji. Poza sporem pozostaje fakt zrealizowania osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą tego osiedla taką jak parkingi, przedszkole, pas drogowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci obiektów handlowych, usługowych, szkół, ciągów komunikacyjnych i innych urządzeń (wyrok NSA z 2.04.1999r. IV SA 467/97 nie publik.). Nieruchomości oznaczone obecnie jako części działki nr 1674/38, , 1541/3, 1674/37 oraz jako działka nr 1674/3 , która obecnie odpowiada działce nr 32 przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce neiruchomosciami zostały trwale rozdysponowane poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste osobie prawnej – Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej również przed tą datą. Rozstrzygnięcie organu odpowiada regulacji zawartej w art. 229 cyt. ustawy. Zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu w kontekście zebranego materiału dowodowego były nieuzasadnione. Zaskarżoną decyzja Starosta nie rozpatrywał sprawy działek nr 1543/1, 1582 i 4/8, gdyż w stosunku do tych działek organem właściwym do wydania decyzji był Prezydent Miasta. W skardze do Sądu skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 136 ust. 1 i 2 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz niedopuszczenie wszystkich dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy na korzyść odwołujących, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przywrócenie prawa zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. 1581, 1079/116, 1072/95, 1543/1, 1582, 4/8. Skarżący, tak jak w odwołaniu, przytoczyli treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, zawierający przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel, na który została wywłaszczona. W pozostałym zakresie również powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony przez skarżącego G. W. pochodzi z 18 października 1998r., jednak jego skuteczne wniesienie nastąpiło 15 listopada 1999r., w momencie, gdy wnieśli go pozostali spadkobiercy wywłaszczonego tj. J. W. i K. O. Spadkobiercy przedłożyli prawomocne postanowienia Sądu Rejonowego w R. [...] z dnia 3 października 1978r. sygn. akt [...] oraz dnia 23 września 1999r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po A. W. oraz K. W. nabyły dzieci: G. W., J. W. oraz K. O. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 września 2003r. sygn. akt SA/Rz 262/01 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2000r. w części orzekającej o odmowie zwrotu i umorzeniu postępowania - załatwiającej negatywnie wniosek – gdyż organ II instancji nie rozpatrzył odwołania J. W. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 26 § 2, § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy G. W. J. W. oraz K. O. o zwrot nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako części działek nr 1581, 1072/116, 1674/14, 1541, 1674/3 stanowiące własność Gminy Miasta [...] i wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowienie to wyznaczyło zakres przedmiotowy postępowania zakończonego decyzją, która aktualnie jest przedmiotem badania Sądu. Dodać należy, że sprawa prowadzona przez Prezydenta Miasta dla wszystkich działek objętych wnioskiem, do czasu rozdzielenia ich wyżej przywołanym postanowieniem ma wspólne akta administracyjne. Sprawa, dla których organem właściwym do orzekania w I instancji o zwrot nieruchomości wnioskowanych przez skarżących nadal pozostał Prezydent Miasta była również przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie prowadzona pod sygn. akt II SA/Rz 342/05. Z akt sprawy wynika i okoliczność ta jest niesporna, że poprzednik prawny skarżących został wywłaszczony na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) przy wykorzystaniu art. 6 ustawy (umowa wywłaszczeniowa). Stosownie do art. 216 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwana dalej w skrócie u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. Wywłaszczeniem objęto działkę nr 32 o pow. 2 ha 90 22 m2, położoną w R. obr. [...]. Własność działki została odjęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cel określony w akcie notarialnym jej zbycia, jako budowa dzielnicy mieszkaniowej "N." zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1968r. [...] oraz aneksem do tej decyzji z dnia [...] sierpnia 1969r. o tym samym numerze przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. nr 141, poz. 1492 ze zm.), która weszła w życie 22 września 2004r. Nowela ta nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych odnośnie postępowań, będących w toku, co oznacza konieczność stosowania nowych uregulowań prawnych do takich spraw. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest też przepis art. 105 § 2 k.p.a., bowiem organ umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości obejmującej fragmenty działek nr 1674/47; nr 1674/50; nr 1674/50 i 1674/36; nr 1072/95 położonych w obr [...], gdyż skarżący w trakcie oględzin 7 września 2004r. oświadczyli, że nie występują o zwrot ww. części nieruchomości. Skarżący tak w skardze jak i w odwołaniu kwestionowali zasadność i celowość wywłaszczenia oraz, że w ich ocenie nieruchomości nie zostały w całości lub w znacznej części zagospodarowane zgodnie z wywłaszczeniem i szczegółowym planem zagospodarowania z 1968r., który nie został dopuszczony jako dowód przez organy orzekające w sprawie. Zarzut dotyczący zasadności i celowości wywłaszczenia nie może być przedmiotem oceny Sądu, bo przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji Wojewody o odmowie zwrotu nieruchomości wnioskowanych przez skarżących. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr 1674 i działka nr 1541 aktem notarialnym z dnia 12 grudnia 1990r. Rep. A Nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a prawo użytkowania wieczystego zostało uwidocznione 22 stycznia 1991r. (karta akt admin. I inst. nr 38). W wyniku kolejnych podziałów działki nr 1674 zostały utworzone działki nr 1674/3; 1674/37; 1674/38; 1674/47; 1674/50 oraz z działki nr 1541 powstała miedzy innymi działka nr 1541/3 (decyzja Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2002r. nr [...] ). Zgodnie z art. 229 ustawy u.g.n. roszczenie ,o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1998r.) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Odmowa zwrotu działek nr 1674/38; nr 1541/3; nr 1674/37; 1674/3, na których zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni mieszkaniowej przed 1 stycznia 19997r. jest zgodna z prawem. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. określa warunki uznania nieruchomości za zbędną na cel dla realizacji którego została wywłaszczona, co stanowi podstawę do zwrotu nieruchomości uprawnionym podmiotom określonym w art. 136 ust. 3 u.g.n. Stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1). Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a cel ten nie został zrealizowany (pkt 2 ust. 1 art. 137 u.g.n.). Innymi słowy ocena, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu takiej nieruchomości sprowadza się do porównania celu wywłaszczenia z faktycznym jej wykorzystaniem w określonym ustawą terminie. Z zapisu zawartego w umowie wywłaszczeniowej wynika, że nieruchomość została wywłaszczona na realizację osiedla mieszkaniowego "N.". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003r. sygn. akt I SA 2374/01 zawarł tezę, że do nieruchomości nabytych w drodze art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz. 64 ze zm.) mają zastosowanie przepisy działu VI ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603), dotyczące zwrotu. Sąd (organ) ocenia, czy dana wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w umowie ( System Informacji Prawnej LEX nr 148971). Dodać wypada, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny treści aktu notarialnego. Mogą tylko na jego podstawie stwierdzić wystąpienie określonych okoliczności, albowiem akt notarialny jest dowodem w sprawie. W prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organy ustaliły, że na działce nr 1581 powstało przedszkole, część działki nr 1072/116 została wykorzystana na parking, a kolejna część wywłaszczonego gruntu odpowiadająca obecnie części działki nr 1072/95 stanowi pas drogowy ul. K. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że realizację inwestycji rozpoczęto w okresie 7 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości. Sąd podziela stanowisko organów obydwu instancji, że ten sposób zagospodarowania mieści się w celu wywłaszczenia. Pojęcie "budowa dzielnicy mieszkaniowej " - zdaniem Sądu obejmuje również infrastrukturę w postaci budynków handlowych, usługowych (np. budynek przedszkola), urządzeń towarzyszących, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia, w tym boiska sportowe, zieleń, a także wszystkie instalacje podziemne i nadziemne. Stanowisko to znajduje wsparcie w poglądach judykatury (patrz np. wyrok NSA z dnia 20.01.1999r. IV SA 2033/96 Komputerowy System Orzecznictwa LEX nr 47337). Natomiast przez dzielnicę mieszkaniową należy rozumieć część dużego miasta o określonych wyróżniających ją funkcjach, charakterze zabudowy, położeniu, charakterze zamieszkujących ją grup społecznych (Słownik języka polskiego PWN Warszawa 1978r. t. I str. 500). Zatem budowa dzielnicy miała na celu stworzenie nowej części miasta R. Dlatego też definiowanie tego pojęcia nie może być rozumiane jako realizacja wyłącznie określonych obiektów budowlanych, tak jak sugerują to skarżący, a w konsekwencji, że nieruchomości nie w pełni zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Przedstawiona graficznie treść żądanych przez skarżących do zwrotu nieruchomości (karta akt admin. I inst. nr 126) jednoznacznie wskazuje, że na nieruchomościach tych znajduje się budynek przedszkola i infrastruktura dzielnicy mieszkaniowej "N.". Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest zgłoszenie przez skarżących chęci prowadzenia przedszkola i ewentualnego wykupu tego budynku. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy o sygn. II SA/Rz 342/05 odnośnie wykazania celu wywłaszczenia, bowiem w aktach tamtej sprawy znajduje się umowa sprzedaży (wywłaszczeniowa) z dnia 7 kwietnia 1972r. Reasumując, Sąd uznał, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły tak przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy zauważyć, że organy zapewniły czynny udział stronom w postępowaniu dowodowym, co potwierdzają protokoły oględzin z 7 września 2004r. i z 12 kwietnia 2005r. Protokół z 7 września 2004 r. został podpisany przez skarżących, a 12 kwietnia 2005 r. skarżący oświadczyli, że nie będą uczestniczyli w oględzinach, co nie pozbawiło waloru dowodowego protokołu. Strony nie wskazały tak w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jak i na rozprawie przed Sądem przeprowadzenia jakich dowodów odmówiły organy. Należy podkreślić, że cel wywłaszczenia został określony w umowie wywłaszczeniowej, realizację którego w ustawowo wskazanym terminie organy prawidłowo wykazały. Z tego też względu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżących, że obecny sposób zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie pokrywa się z lokalizacją szczegółową z 28 grudnia 1968r. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.