II SA/Rz 1003/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. i S. C. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- II SA/Rz 1003/05 U Z A S A D N I E N I E Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm./ po rozpatrzeniu zgłoszenia A. Sz. nie zgłosił sprzeciwu do wykonania robót budowlanych przy rozbiórce balkonu nad wejściem do budynku mieszkalnego położonego na działce nr 76/2 obr. 51 przy ul. Św. Jana w P. i poinformował o tym pismem z dnia 28 kwietnia 2004 r., znak BGP.II.3.7354-117/04. Pismo to zostało doręczone tylko A.Sz. /14.05.2004 r./. W dniu 15 czerwca 2004 r. wpłynął do Prezydenta Miasta P. wniosek S. C. o wznowienie postępowania zakończonego nie zgłoszeniem sprzeciwu do wykonania robót budowlanych. W jego uzasadnieniu podał, że w dniu 9 czerwca 2004 r. uzyskał informację, że Prezydent P. nie zgłosił sprzeciwu do zgłoszenia A. Sz. Podał, że w postępowaniu tym nie brał udziału, chociaż zgodnie z przepisami prawa jego udział był obligatoryjny stosownie do art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego do głoszenia powinno być dołączone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a on takiego oświadczenia nie składał, chociaż jest współwłaścicielem budynku nr 21 przy ul. Św. Jana w P. Podkreślił, że roboty budowlane dotyczyły klatki schodowej, a więc części budynku niewydzielonej - będącej we współwłasności. Pismem z dnia 20 lipca 2004 r. Prezydent P. poinformował S. C., o tym, że w przypadku zgłoszenia wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego polegającego na zawiadomieniu stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym, jak też nie ustala stron postępowania. Wskazano, że powołanie jako podstawy wznowieniowej art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. jest chybione, ponieważ dotyczą one wyłącznie robót budowlanych, na które inwestor winien uzyskać lub uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę, a w tym przypadku nie zachodzi taki przypadek. Organ wskazał, że nie jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających okoliczność, że S. C. jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. Św. Jana 21 w P. Pismem z dnia 6 grudnia 2004 r. S. C. wniósł na podstawie art. 37 k.p.a. zażalenie do Wojewody P. na bezczynność Prezydenta Miasta P. Podał w nim, że w dniu 14 czerwca 2004 r. wniósł do Prezydenta P. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie BGP.II.3 7354-117/04, wniosek ten nie został rozpoznany bo organ nie przeprowadził żadnego postępowania w tym zakresie i nie wydał decyzji. Zdaniem S. C. nie spełnia warunków decyzji pismo informacyjne Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2004 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. Wojewoda P. na podstawie art. 123 i art. 37 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia S. C. na bezczynność Prezydenta Miasta P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 7 marca 2006 r. odrzucił skargę S. C. na bezczynność Prezydenta Miasta P. polegającą na nie wniesieniu sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych polegających na rozbiórce balkonu pod sygn. akt II SAB/Rz 37/05. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził niedopuszczalność odwołania M. i S. C. od pisma Prezydenta Miasta P. z dnia 28 kwietnia 2004 r. o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych przy rozbiórce balkonu /przedmiot skargi/. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że akceptacja przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszonych w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm./ robót budowlanych poprzez pisemne poinformowanie inwestora o niewniesieniu sprzeciwu, nie jest decyzją administracyjną, ale czynnością techniczną, polegającą na przyjęciu zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Pismo Prezydenta Miasta P. z dnia 28.04.2004 r. zarówno co do formy jak i treści nie spełnia wymogów art. 104 i art. 107 k.p.a. Zdaniem Wojewody w sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, co oznacza brak przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie przysługuje od decyzji - art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Tak więc odwołanie jest niedopuszczalne w przypadku, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Przypadek niedopuszczalności odwołania zachodzi również, gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Skoro więc zgłoszenie z art. 30 Prawa budowlanego nie jest żądaniem strony w ujęciu normatywnych tego przepisu - nie rodzi więc obowiązku ustalenia i zawiadomienia stron jak to ma miejsce we wszczętej z inicjatywy organu lub na żądanie jednostki, sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Odwołanie zostało wniesione przez osobę trzecią w sprawie, w której nie było wszczęte i nie było prowadzone postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 61 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyli M. i S.C. domagając się jej uchylenia i orzeczenia o kosztach postępowania. Zarzucili temu postanowieniu rażące naruszenie art. 7, art. 12, art. 35, art. 28, art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieśli, że wbrew twierdzeniem Wojewody kontrola dopuszczalności odwołania nie była pierwszą czynnością, jaką podjął organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, bo nastąpiło to dopiero po okresie 2 miesięcy od złożenia odwołania. Skarżący nie zgadzają się również ze stanowiskiem organu, że pismo Prezydenta Miasta P. z dnia 28.04.2004 r. nie spełnia wymogów decyzji, bowiem było to rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i zakończyło postępowanie w I instancji. Skarżący wskazali też, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego decyduje wola osoby i organ nie ma prawa odmówić żądaniu, a oceny w zakresie statusu strony dokonuje organ dopiero w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Ich zdaniem wykazali swoje uprawnienia i swój interes w zakresie ochrony ich praw jako współwłaścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga M. i S. C. nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a. - wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem. Przy tej kontroli sąd sprawdza, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ są wyczerpujące i zgodne z zebranym materiałem dowodowym oraz czy dokonano prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody P. z dnia [...].10.2005 r., Nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania M. i S. C. od pisma Prezydenta Miasta P. z dnia [...].04.2004 r., Nr [...], o niewniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia wniesionego przez A. Sz. dotyczącego robót budowlanych przy rozbiórce balkonu na działce nr 76/2, obr. 51 przy ul. Św. Jana 21 w P. Wskazane postanowienie zostało wydane na tle n/w stanu faktycznego: W dniu 5.04.2004 r. wpłynęło do Prezydenta Miasta P. zgłoszenie A. Sz. /opatrzone datą 26.03.2004 r./ o zamiarze wykonania robót budowlanych, polegających na rozbiórce balkonu przed wejściem do budynku mieszkalnego przy ul. Św. Jana 21 w P. W zgłoszeniu podała, że balkon zagraża bezpieczeństwu, a roboty budowlane zamierza rozpocząć w okresie wiosenno-letnim - 5.05.2004 r. Do zgłoszenia dołączyła własne oświadczenie, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 76/2, obręb 51, położoną w P. Podkreśliła, że jest właścicielką tej nieruchomości, która objęta jest księgą wieczystą Kw 551. Pismem z dnia 28.04.2004 r., Nr BGP.II.3.7354-117/04, Prezydent Miasta P. poinformował A. Sz., że nie zgłasza sprzeciwu od w/w zgłoszenia /k. 4 akt adm. I instancji/. Pismo to doręczono A. Sz. w dniu 14.05.2004 r. /dowód doręczenia dopięty do tego pisma/. Pełnomocnik M. i S. C. pismem z dnia 3.07.2005 r. zwrócił się ponownie do Prezydenta Miasta P. o doręczenie mu pisma tegoż Prezydenta z dnia 28.04.2004 r. o niewniesieniu sprzeciwu oraz zgłoszenia i oświadczenia A. Sz. w sprawie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żądane pisma doręczono pełnomocnikowi r. pr. A. T. w dniu 28.07.2004 r. /k. 20 akt adm. I instancji i dołączony do tej karty dowód doręczenia/. Od pisma Prezydenta Miasta P. z dnia 28.04.2004 r. /nie wniesienie sprzeciwu/, M. i S. C. wnieśli odwołanie, w którym ich pełnomocnik zaprezentował pogląd prawny, że powołane pismo posiada cechy decyzji w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., przeto przysługuje od tego pisma odwołanie. Wyjaśnili, że księga wieczysta Kw 551, na którą powołała się w oświadczeniu A. Sz. obejmuje nieruchomość, tj. działkę nr 76/2, obręb 51 - położoną w P., a w dziale II zawiera wpis stwierdzający, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność A. Sz. w 2/3 części oraz M. i S. C. w 1/3 części. W związku z tym zarzucili, że organ I instancji przyjmując zgłoszenie A. Sz., nie zażądał od niej podstawowych dokumentów przez co spowodował, że współwłaściciele nieruchomości nie brali udziału w postępowaniu. Na końcu dodali: "Fakt, że organ I instancji nie jest zobligowany do wydania decyzji w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, nie zwalnia go od rzetelnego przeprowadzenia postępowania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". Na rozprawie sądowej /6.06.2006 r./ skarżący S. C. przedłożył do akt sprawy kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia 27.01.2006 r., sygn. akt II K 647/05 - umarzającego postępowanie karne wobec A. Sz. o to, że w dniu 5.04.2004 r. złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym podała nieprawdę co do stanu własności nieruchomości przy ul. Św. Jana 21 w P., oznaczonej jako działka nr 76/2, obręb 51. Postępowanie karne umorzono z uwagi na znikomy stopień szkodliwości zarzucanego czynu z art. 233 § 6 k.k. Spór w przedmiotowej sprawie ma charakter prawny i sprowadza się do pytania, czy pismo organu architektoniczno-budowlanego informujące inwestora o niewniesieniu sprzeciwu jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a. W przedmiotowej kwestii strony przedstawiły odmienne stanowiska. Strona skarżąca twierdziła, że pismo Prezydenta Miasta P. z dnia 28.04.2004 r. jest formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, przeto stosownie do art. 104 § 2 k.p.a. należy to pismo traktować jako decyzję. W takim stanie rzeczy, skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości przysługiwało odwołanie. Natomiast Wojewoda P. wyraził pogląd, że pismo informujące inwestora o niewniesieniu sprzeciwu, nie jest decyzją administracyjną, ale czynnością techniczną polegającą na przyjęciu zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę, czyli pismo takie co do formy jak i treści nie spełnia wymogów z art. 104 i art. 107 k.p.a. Sąd in merito podzielił stanowisko Wojewody P., że tego rodzaju pisma nie są decyzjami w rozumieniu art. 104 k.p.a. Rozbiórka budynków i budowli lub ich części niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych opieką konserwatorską o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki nie jest mniejsza niż połowa wysokości oraz obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę - jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki - nie wymaga pozwolenia na budowę i wynika to z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016/ - stan prawny obowiązujący w dacie dokonania zgłoszenia. Z kolei art. 30 ust. 2 w/w ustawy stanowi m. innymi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia i dołączyć oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, iż inwestor do zgłoszenia nie dołącza dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast art. 30 ust. 5 stanowi, że zgłoszenia dokonuje się przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. Na marginesie należy nadmienić, iż przytoczony stan prawny był również aktualny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia /17.10.2005 r./. Zgłoszenie jest niewątpliwie podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i wszczyna postępowanie administracyjne, ale jest to zdaniem Sądu sui generis postępowanie uproszczone /odformalizowane/ w tym sensie, że nie ma w nim zastosowanie art. 61 § 4 k.p.a., czyli organ architektoniczno-budowlany nie ustala stron postępowania i tym samym nie zawiadamia stron o wszczęciu takiego postępowania. Wynika stąd konkluzja, że skoro w takim postępowaniu podane przepisy prawa budowlanego nie przewidują udziału stron, przeto nie jest to postępowanie dwuinstancyjne i w związku z tym "milczenie organu" w ciągu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia nie może być kwestionowane środkami zaskarżenia określonymi przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 5 powołanego prawa budowlanego, uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych określonych w zgłoszeniu. Innymi słowy postępowanie ze zgłoszenia kończy się z chwilą, gdy organ w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu, czyli milczenie organu stanowi swoistą formę rozstrzygnięcia sprawy co do istoty /por. wyrok NSA z dnia 23.03.1999 r., sygn. akt IV SA 1793/96, LEX Nr 46663 - aktualny również na tle przytoczonego stanu faktycznego/. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta P. nie wydał decyzji o wniesieniu sprzeciwu, przeto A. Sz. była uprawniona do rozpoczęcia robót budowlanych określonych w zgłoszeniu z dniem 6.05.2004 r. Pismo w/w organu z dnia 28.04.2004 r. informujące w/w o niewniesieniu sprzeciwu nie miało dla niej żadnego znaczenia, bowiem zostało jej doręczone w dniu 14.05.2004 r., czyli po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia /5.04.2004 r./. Przepisy prawa budowlanego /art. 30 i 31/, nie przewidują wyraźnie możliwości skrócenia 30 dniowego terminu poprzez pisemne poinformowanie inwestora, iż organ nie wnosi sprzeciwu. Trzydziestodniowy terminu określony w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, nie jest terminem prawa materialnego, a jego celem jest m. innymi stworzenie organowi architektoniczno-budowlanemu warunków czasowych do ewentualnego wniesienia sprzeciwu. Jeżeli organ nie dopatrzy się podstaw prawnych do wniesienia sprzeciwu, to wówczas nie ma obowiązku wyczekiwania 30 dni i może pisemnie poinformować inwestora, iż nie będzie wnosił sprzeciwu. W takiej sytuacji inwestor może rozpocząć roboty budowlane określone w zgłoszeniu z chwilą otrzymania takiej informacji /por. wyrok NSA, II SA/Lu 217/99 - niepublikowany, oraz R. D., P. Z. - Prawo budowlane - Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2005, str. 160, Bogdan Bodziony i Piotr Gniadzik - Prawo budowlane z komentarzem, Wydanie VII, Wyd. Ośrodek Doradztwa i Szkolenia, W-wa - Jaktorów 2003 r., str. 132/. Pismo informujące inwestora o niewniesieniu sprzeciwu wchodzi w zakres postępowania zgłoszeniowego, w którym nie biorą udziału strony postępowania, i w którym nie wydaje się pisemnego rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji, takie pismo nie może być traktowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a., bo godziłoby to w istotę tego postępowania /odformalizowanie/ i prowadziłoby do jego przedłużenia. Nie oznacza to jednakże, iż podmiot kwestionujący realizację robót budowlanych na podstawie zgłoszenia nie ma żadnych środków prawnych zmierzających do ewentualnego usunięcia naruszenia prawa. Otóż jeżeli ma w tym interes prawny może żądać w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części zastosowania przez organ środków przewidzianych w art. 50-51 prawa budowlanego /por. Edward Radziszewski - Prawo budowlane, Przepisy i komentarz, Wyd. Prawnicze "Lexis - Nexis", W-wa 2004 r., str. 87/. Jest to dodatkowy argument przemawiający za trafnością stanowiska, iż pismo informujące inwestora o niewniesieniu sprzeciwu nie jest decyzją administracyjną. Przemawia za tym również okoliczność, że prawo budowlane określa w jakich przypadkach organy wydają decyzję administracyjną. Prawo to nie przewiduje wydania decyzji w razie wcześniejszego poinformowania inwestora o niewniesieniu sprzeciwu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda P. słusznie powołał się na art. 127 § 1 k.p.a., z którego wynika, iż od decyzji w pierwszej instancji przysługuje stronie odwołanie. Skoro zatem pismo Prezydenta Miasta P. z dnia 28.04.2004 r. nie jest decyzją, przeto zdaniem Sądu zachodziły podstawy do zastosowania art. 134 k.p.a. i stwierdzenia w formie postanowienia, iż odwołanie z przyczyn przedmiotowych jest niedopuszczalne. Mając to wszystko na uwadze i na podstawie art. 151 p.p.s.a. - Sąd skargę oddalił.