II SA/Rz 1003/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u K. C. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny prowadził postępowanie dotyczące choroby zawodowej u K. C. po otrzymaniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z poz. 6 wykazu chorób zawodowych - załącznika do ww. rozporządzenia - astmy oskrzelowej. W postępowaniu wykazano, że K. C. od 16 maja 1977 r. do 31 grudnia 1977 r. zatrudniona była jako położna sali porodowej w Szpitalu Rejonowym w K., od 1 stycznia 1978 r. do 31 grudnia 1989 r. jako położna izby porodowej w S. ZOZ [...], a od 1 stycznia 1990 r. do chwili orzekania jako położna Poradni K w S. (wchodzącej do w skład ZOZ w K., a od 1 stycznia 1999 r. wchodzącej w skład ZOZ w R.). W trakcie wykonywanej pracy do obowiązków K. C., obok typowych obowiązków położnej, należało także przygotowanie płynów do sterylizacji sprzętu (wzierniki, rękawice) oraz do dezynfekcji podłóg, lamperii i bielizny. W tym celu przygotowywała roztwory środków dezynfekcyjnych: Aldesan, Septyl, Jodoseptan, Lizol, Chlooramina, Abacil, Eter, lizoformina, Skinsept, Aerodesin, Hospisept, Manusan. Roztwory te przygotowywała codziennie, a od ok. 2 lat dwa razy w tygodniu. K. C. zaopatrzona była w fartuch i rękawice (od ok. 5 lat są to rękawice lateksowe jednorazowego użytku, wcześniej prz ok. 25 lat zatrudnienia używała rękawic wielokrotnego użytku, które moczyła w środkach dezynfekcyjnych w celu sterylizacji, a nastepnie je myła i talkowała). K. C. jako czynnik, który miał wpływ na rozwój astmy oskrzelowej, wskazała na talk. Pierwsze objawy choroby pojawiły się ok. 10 lat wstecz, lecz dopiero od 2 lat leczy sie z rozpoznaniem astmy oskrzelowej. Od 5 czerwca 2009 r. przebywa na ciągłym zwolnieniu lekarskim, a w okresie od 1 do 21.07.2009 r. w sanatorium uzdrowiskowym P., celem leczenia astmu oskrzelowej. W wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy orzeczeniu lekarskim z dnia 25 stycznia 2010 r. nie stwierdzono u K. C. choroby zawodowej. W ponownym badaniu przeprowadzonym po odwołaniu K. C. w Instytucie Medycyny Pracy - Klinika Chorób Zawodowych i Toksykologii w Ł., jednostka ta orzeczeniem z dnia 13 kwietnia 2010 r. nr [...] nie stwierdziła choroby zawodowej umieszczonej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych, wyjaśniając, że wykonane testy próbne metodą punktową dały wynik ujemny, jedynie testy z formaldehydem w stężeniu 1% dały wynik dodatni. W surowic krwi nie wykryto swoitych przeciwciał dla potencjalych alergenów zawodowych tj. lateksu i środków odkażających. Nie stwierdzono osłuchowych objawów obturacji oskrzeli, a badania spirometryczne nie wykazały zaburzeń wentylacji płuc. Wziewna próba prowokacyjna z metacholiną nie ujawniła nadreaktywności oskrzeli charakterystycznych dla astmy oskrzelowej. Wziewne próby prowokacyjne ze środkami odkażającymi i lateksem, wypadły ujemnie. Nie zaobserwowano klinicznych i spirometrycznych objawów skurczu oskrzeli. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u K. C. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej. W odwołaniu od niej K. C. wniosła o "zmianę decyzji i przyznanie choroby zawodowej". Zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wskazała, że w orzeczeniu nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, konsultujący specjalista chorób płuc postawił rozpoznanie astmy oskrzelowej nieatopowej oraz nad reaktywność oskrzeli na bodźce nieswoiste (w tym środki dezynfekcyjne). Nadto astma oskrzlowa została u niej stwierdzona przez lekarza A. D. i od 5 czerwca 2008 r. leczy sie w poradni pulmunologicznej. Zatem błędnie wskazano w decyzji, że pierwsze rozpoznianie astmy oskrzelowej datuje się na październik 2008 r. W trakcie pobytu w Instytucie w Ł. stwierdzono u niej, po konsultacjii laryngologicznej, przewlekłe zapalenie błony śluzowej gardła, a po próbach prowokacyjnych jej stan zdrowia uległ pogorszeniu i koniecznym było podanie leków. Wskazała ponadto, że lekarzem prowadzącym w Ł. była J. Z., która jest rezydentem a nie specjalistą. W dalszej części podała, że wykonane metodą punktową testy skórne z formaldehydem w stężeniu 1 % dały wynik dodatni. Środek tern ma hadlową nazwę Lysoform, miała z nim styczność przez ok. 20 lat pracy i ten środek jest przyczyną dolegliwości astmatycznych. Dodała także, że preparaty do dezynfekcji są przyczyną kontaktowego zapalenia skóry rąk, co zostało stwierdzone w IMP w Ł. Zarzuciła, że wbrew stwierdzenio zawartym w zaskarżonych decyzjach o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o nieskorzystaniu przez żadną ze stron z tego uprawnienia, osobiście zgłosiła się do Powiatowej Stacji Sanitrno- Epidemiologicznej, lecz poinformowano ją, że "spotkanie nie odbędzie się z uwagi na złożenie odwołania do WOMP". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawach o stwierdzenie choroby zawodowej organ administracji stwierdzić musi wystąpienie następujących trzech przesłanek: strona w środowisku pracy narażona była na działanie czynników mogących potencjalnie wywołać chorobę zawodową, powołani w sprawie biegli rozpoznają u strony chorobę w sensie medycznym i ustalony zostanie związek przyczynowy pomiędzy narażeniem na działanie czynników szkodliwych w środowisku pracy a chorobą strony. Przy czym wszystkie z ww. przesłanek muszą zostać spełnione. W tego rodzaju sprawach organ wydając decyzję opiera się na dowodzie z opinii biegłych, z którymi nie może polemizować, ani podważać, w zakresie w jakim opierają się na specjalistycznej wiedzy. Ustalenie występowania choroby w sensie medycznym należy do biegłych. Organ podkreślił, że K. C. narażona była w środowisku pracy na czynniki mogące potencjalnie wywołać stwierdzaną chorobę zawodową. Jednakże, zgodnie z zapadłymi orzeczeniami (które należy traktować jak opinie biegłych), stwierdzone u odwołującej dolegliwości nie stanowią choroby zawodowej określonej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych. Organ stwierdził, iż dokonana pod kątem prawnoprocesowym ocena tych orzeczeń wykazała, że są zgodne w rozpoznaniu, logiczne i wyczerpujące. Zatem brak w niniejszej sprawie związku przyczynowego pomiędzy narażeniem na działanie czynników szkodliwych w środowisku pracy a chorobą strony. Z treści orzeczeń lekarskich nie wynika, że K. C. cierpi na zaburzenia wentylacji płuc i obturacji oskrzeli oraz ich nadreaktywność. Wyniki testów skórnych również wskazują na brak choroby. K. C. zaskarżyła wymienioną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art 80 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 2351 Kodeksu Pracy. Podkreśliła, że cierpi na astmę oskrzelową nabytą w czasie świadczenia pracy i wykonywania obowiązków pracowniczych. Konkretne zarzuty co do orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. zgłaszała w odwołaniu, jednak organ II instancji zupełnie się do nich nie odniósł i nie wyjaśnił wątpliwości. W dalszej kolejności przytoczyła te same co w odwołaniu argumenty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania dowodowego nie została naruszona zasada praworządności, zaś interes społeczny i słuszny interes obywateli nie może przekreślać zasady prawdy obiektywnej. Wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są prawdziwe, pozbawione niedomówień i jednoznaczne. Za niezasadny organ uznał zarzut dotyczący występowania w trakcie konsultacji medycznych ostrych reakcji alergicznych, bowiem orzeczenia lekarskie podpierają rozpoznianie treścią szczegółowych badań, a nie samopoczuciem skarżącej po prowokacjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.). Stosownie do treści § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (ust. 2 cyt. rozporządzenia). Wskazać przy tym należy, że oprócz uregulowań dotyczących postępowania dowodowego zawartych w wymienionym rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r., w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej zastosowanie mają także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851, ze zm.). Oznacza to, że organ inspekcji sanitarnej powinien kierować się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego - pierwszym rzędzie prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej a przy załatwieniu sprawy mieć na względzie interes społeczny i uzasadniony interes obywatela (art. 7 k.p.a.), wyjaśniając stronom zasadność przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 11 k.p.a.). Wydawana przez organ decyzja powinna być oparta na wyczerpująco zebranym i kompleksowo rozpatrzonym materiale dowodowym sprawy (art. 77 §1 k.p.a.). W postępowaniu dowodowym, oprócz wymienionych w rozporządzeniu dowodów obligatoryjnych, organ winien, zgodnie z otwartym systemem dowodów przewidzianym w art. 75 k.p.a., dopuścić jako dowód wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy a nie jest z prawem sprzeczne, w tym także zeznania świadków i przesłuchania stron postępowania. Decyzja organu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia u K. C. choroby zawodowej umieszczonej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych - astmy oskrzelowej oparta została na orzeczeniach lekarskich wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy i Instytut Medycyny Pracy - Klinika Chorób Zawodowych w Ł. W odwołaniu od tej decyzji K. C. wskazała na szereg, jej zdaniem uchybień i niejasności, których nie wzięto pod uwagę wydając z decyzję. Podniosła, że w trakcie pobytu w Inslytucie Medycyny Pracy w Ł. wystąpiła u niej reakcja na podane alergeny, na które miała podawane tam leki, jednak okoliczność ta nie znalazła się w wydanej przez Instytut opinii. Nadto zarzuciła, że lekarzem prowadzącym w tym Instytucie był lekarz rezydent a nie specjalista. W ocenie skarżącej orzekający w sprawie organ I instancji naruszył zasady prowadzonego postępowania bowiem wprawdzie poinformował ją o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy, nie mniej jednak po osobistym zgłoszeniu się w wyznaczonym terminie, została poinformowana, że spotkanie nie odbędzie się z uwagi na złożenia odwołania. Oznacza to również, zdaniem skarżącej, że nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w decyzji o nieskorzystaniu z uprawnienia do zaznajomienia się z aktami sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższego wynika obowiązek organu II instancji ponownego rozpoznania sprawy, a w tym również ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Należy podkreślić, że niewątpliwie organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, jednak do zarzutów tych winien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 198411 SA742/84 ONSA z 1984 nr 2 poz.67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymienia niezbędne składniki uzasadnienia faktycznego decyzji, nakazując wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oprał oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Standardów tych nie spełnia zaskarżona decyzja, trudno zatem odmówić racji skarżącej, która podnosi, że organ II instancji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów oraz nie wyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że opinie specjalistycznych jednostek medycznych są wiążące dla organu w zakresie rozpoznania choroby, zaś organ jest uprawniony do kontroli ich poprawności jedynie po względem prawnoprocesowym. W ocenie organu orzeczenia te są zgodne w rozpoznaniu, logiczne i wyczerpujące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał ponadto, iż nie był uprawniony do rozpoznania zarzutów dotyczących nieprawidłowości występujących w trakcie postępowania diagnostyczno- orzeczniczego w instytutach medycznych, bowiem opinie bada tylko pod kątem występowania formalnoprocesowej niewadliwości. Sąd podziela pogląd organu, ale tylko w takim zakresie, że organ nie jest władny do oceny orzeczenia, która prowadziłaby do odmiennego rozpoznania schorzenia (ocena medyczna). Jednak zarówno z powołanych wyżej przepisów k.p.a., jak i wskazanego przepisu § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika dla organu obowiązek podjęcia działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie takie wątpliwości co do prawidłowości wykonywanych badań w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. zgłosiła skarżąca. W szczególności dotyczyły one braku odnotowania reakcji alergicznej, która wystąpiła u niej podczas pobytu w Instytucie. Mając na uwadze powyższe, w ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie wyjaśnienie wskazanych wątpliwości, również poprzez zwrócenie się w tej kwestii do jednostki orzeczniczej II stopnia. W zależności od rezultatu przeprowadzonych czynności konieczne okazać się może wystąpienie o dodatkową konsultację. W wydanej decyzji organ odniesie się do podnoszonych zarzutów. W ocenie Sądu wskazać również należy na sprzeczność ustaleń organu II instancji z ustaleniami zawartymi w decyzji organu I instancji. Uszło bowiem uwadze organowi II instancji stwierdzającego brak związku przyczynowego między narażeniem skarżącej na czynniki chorobotwórcze w miejscu pracy a dolegliwościami u niej stwierdzonymi - przyjęcie przez organ I instancji braku schorzenia. Oznacza to, że przy tak różnych ustaleniach /brak związku przyczynowego i brak schorzenia/ organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Wskazać tutaj należy w oparciu o zastosowany przez organ przepis art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., że ma on zastosowanie wówczas, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji zarówno z punktu zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Wskazane naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych powodów, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt.l lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.