II SA/Rz 1011/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. i Ł. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 1011/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. P. i Ł. P. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...], utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Starosty [...] decyzję z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek J. P. z dnia [...] lipca 2008r. o uregulowanie stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej nr 1086/1, położonej w obrębie H., gm. [...] W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2008r. J. P. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o "uregulowanie z urzędu stanu ewidencyjnego i prawnego drogi nr 1086/1". W piśmie tym powołał się na wniosek Urzędu Gminy [...] Nr [...] oraz pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 2008r., znak: [...]. Starosta [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. znak [...] zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek J. P. postępowania w sprawie "uregulowania stanu ewidencyjnego i prawnego drogi 1086/1 graniczącej z działką nr 1120, która w 1992r. uległa podziałowi na działki nr 1120/1, 1120/2, 1120/4 i 1120/6 położonymi w obrębie H.". W dalszej kolejności Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu H., gm. [...], poprzez wykreślenie działki nr 1120/1 o pow. 0,19ha wykazanej w jednostce rejestrowej nr G.446 na rzecz J. P. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. P. i Ł. P. Po jego rozpoznaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] września 2009r., Nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] winien wezwać wnioskodawcę o sprecyzowanie jego żądania, bowiem pismo inicjujące postępowanie nie stanowiło wniosku o wprowadzenie w operacie ewidencyjnym zmiany danych ewidencyjnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J. P. Wobec cofnięcia skargi WSA w Rzeszowie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Rz 895/09 umorzył postępowanie sądowe. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2011r., Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uregulowania stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej nr 1086/1 położonej w obr. H., wszczęte na wniosek J. P. z dnia [...] lipca 2008 r. W treści uzasadnienia organ powołał się na pismo J. P. z dnia [...] maja 2011 r., w którym zainteresowany wskazał, że nie występował z wnioskiem o uregulowanie stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej. Wniosek taki skierował Wójt Gminy [...]. Organ uznał wszczęte postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył go. Wskazał, jednocześnie, że toczy się postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów do danych ewidencyjnych dotyczących działki nr 1120/1, stanowiącej własność J. P. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. P. i Ł. P. podnosząc, że nie zgadzają się na umorzenie postępowania. Winno się ono toczyć na wniosek Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008r. J. P. podał, że jego żądania nie dotyczą szukania błędów w ewidencji, lecz zwrotu zajętej ziemi. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§3). W przedmiotowej sprawie w dniu [...] lipca 2008r. do Starostwa Powiatowego w [...[ wpłynęło pismo J. P. z dnia [...] lipca 2008r., w którym zainteresowany powołując się na wniosek Wójta Gminy [...] nr [...] oraz pismo Starosty [...] [...] zwrócił się o uregulowanie z urzędu stanu ewidencyjnego i prawnego drogi nr 1086/1. Organ I instancji nie ustalając żądań strony wszczął w dniu [...] lipca 2008 r. na wniosek J. P. postępowanie w sprawie uregulowania stanu ewidencyjnego i prawnego drogi nr 1086/1. Z uwagi na fakt, że w piśmie z dnia [...] maja 2011r. adresowanym do Starosty [...] J. P. jednoznacznie wskazał, że pismo z dnia [...] lipca 2008 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania, a było jedynie wypowiedzią (takie stanowisko J. P. wyrażał również we wcześniejszych pismach), w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w organ I instancji zasadnie orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Sprawy dotyczące uregulowania stanu prawnego nieruchomości oraz "zwrotu zajętej ziemi" nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu dotyczącym prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. P. i Ł. P. i wnieśli o jej zmianę oraz zwrot kosztów postępowania. Stwierdzili, że "żądania są zrozumiałe, wynikają z wystąpień o nakazanie kontynuacji, o ustalenie terminów". Postępowanie zostało wszczęte w wyniku mylnej interpretacji pisma J. P. z dnia [...] lipca 2008r. i mimo licznych wyjaśnień prowadzono je nadal. Ponadto Starosta [...], mimo licznych interwencji, "unika doprowadzenia do zgodności z mapą ewidencyjną założoną na katastrze w 68r. granic mapy zasadniczej, wykazanych na podstawie spreparowanego protokołu ustalenia przebiegu granic." W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia jej nieważności, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wymienionych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...], którą utrzymano w mocy wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek J. P. z dnia [...] lipca 2008r. o uregulowanie stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej nr 1086/1, położonej w obrębie H., gm. [...] Na wstępie, podnieść należy, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o dyspozycję art. 105 k.p.a. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Zgodnie z § 1 tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Natomiast § 2 stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Redakcja tego przepisu daje podstawy do rozróżnienia między obligatoryjnym umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz fakultatywnym umorzeniem na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Obligatoryjne umorzenie występuje gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Z bezprzedmiotowością mamy w szczególności do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji. Podkreślenia równocześnie wymaga, że art. 105 § 1 kpa przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Art. 105 § 2 k.p.a. odnosi się natomiast do umorzenia postępowania, które nie stało się obiektywnie bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, że mimo braku wskazania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 105 § 1 k.p.a., a mianowicie zachodzi sytuacja, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wówczas to organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższe jednakże uchybienie organu I instancji pozostaje bez wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W świetle ustaleń judykatury procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przesłanką umorzenia postępowania na podstawie cytowanego wyżej przepisu jest bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny, czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Jeżeli strona nie wyraża zgody na kontynuowanie wszczętego postępowania, to ustawodawca w treści art. 61 § 2 k.p.a. nie zobowiązuje organu do pytania o opinię pozostałych stron wszczętego procesu, tylko nakazuje umorzyć postępowanie na podstawie art. 61 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Zatem cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania /zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999 r., s. 285 i 286/. W wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1397/10 (publ. baza: cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zadysponowanie postępowaniem poprzez wyraźne cofnięcie podania o wszczęcie postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. Jest to obiektywna postać bezprzedmiotowości znosząca zasadniczy element sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że Starosta [...], pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] zawiadomił strony o tym, że w dniu [...] lipca 2008 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, na wniosek J. P. w sprawie uregulowania stanu ewidencyjnego i prawnego drogi 1086/1, graniczącej z działką nr 1120, położonymi w obrębie H., gm. [...] Z akt sprawy wynika także, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu H., gm. [...], poprzez wykreślenie działki nr 1120/1 o pow. 0,19ha wykazanej w jednostce rejestrowej nr G.446 na rzecz J. P. Jednakże decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił tę decyzję a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] winien najpierw wezwać wnioskodawcę o sprecyzowanie jego żądania, bowiem pismo (z dnia [...] lipca 2008 r.) inicjujące postępowanie nie stanowiło wniosku o wprowadzenie w operacie ewidencyjnym zmiany danych ewidencyjnych. W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. (akta organu I instancji – k. 270) adresowanym do Starosty [...] J. P. wskazał, że jego pismo z dnia [...] lipca 2008 r. nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz, że nie wnosił o uregulowanie stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej. To Wójt Gminy [...] zwrócił się z wnioskiem do Starostwa o uregulowanie stanu prawnego drogi powiatowej nr 1086/1, na odcinku od działki nr 1123 do działki nr 1116/2, obr. H. Skarżący w piśmie tym wskazał, że pismo z dnia [...] lipca 2008r. stanowiło jedynie wypowiedź w związku z pismem Starosty [...] nr [...] z dnia [...].06.2008 r. Zauważyć wypada, że lektura akt administracyjnych dowodzi, że już we wcześniejszych pismach skierowanych do Starosty [...], J. P. wyrażał takie stanowisko /m. in. w piśmie z dnia [...] września 2008 r. (k. 128), z dnia [...] października 2008 r. (k. 158), z dnia [...] października 2009 r. (k. 253), z dnia [...] grudnia 2009 r. (k. 259)/. W tym stanie rzeczy zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że pismo J. P. z dnia [...] lipca 2008 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego (z jego wniosku) i wydały decyzję umarzającą postępowanie administracyjne. Jak wyższej wyjaśniono brak wniosku o wszczęcie postępowania stanowi obiektywną bezprzedmiotowość postępowania, co obliguje organ do umorzenia postępowania. Sąd zauważa jednocześnie, że z akt sprawy wynika, że Starosta [...] prowadzi postępowanie administracyjne związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu H., gm. [...] obejmujące m. in. działkę nr 1120/1, własności skarżącego. Z uzasadnienie decyzji organu I instancji wynika także, że J. P. zgłosił zarzuty do danych ewidencyjnych, które rozpoznawane są w odrębnym postępowaniu. Odnośnie podnoszonej przez J. P. i Ł. P. kwestii roszczenia o zwrot ziemi zajętej na poszerzenie drogi i ustalenia zamiany "droga za drogę" wyjaśnić należy podkreśla, że sprawy dotyczące uregulowania stanu prawnego nieruchomości czy też zwrotu zajętej ziemi" nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu dotyczącym ewidencji gruntów i budynków, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Z powyższych przyczyn, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.