II SA/Rz 1013/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu w dniu 7 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. F. i W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu na skutek wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji - p o s t a n a w i a - odmówić wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. II SA/Rz 1013/15 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie pięciu budynków rekreacji indywidualnej, brodzika, bezodpływowego zbiornika na ścieki ciekłe, studni głębinowej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (tj. przyłącza wodno-kanalizacyjne, prądowe i odpływowe - deszczówka) i miejscami postojowymi na działce nr 592/68 w miejscowości Z. J. F. i W. F. reprezentowani przez radcę prawnego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wyżej opisaną decyzję zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], tj. decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wykonanie tej decyzji przez uprawnionego inwestora, w przypadku pozytywnego dla skarżących rozstrzygnięcia sprawy, spowoduje trudne do odwrócenia skutki zarówno materialne jak też prawne. Zwrócono uwagę, że na podstawie tej decyzji inwestor jest w stanie uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę i finalnie zrealizować całość inwestycji do czasu zakończenia postępowania przed sądami administracyjnymi. Zachodzi zatem uzasadniona konieczność wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej jako P.p.s.a.), Sąd na wniosek skarżącego może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności (w całości lub w części), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zatem we wskazanych sytuacjach szczególną, a jednocześnie przejściową formą zabezpieczenia ważnych interesów strony. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że pojęcie wykonania użyte przez ustawodawcę w art. 61 P.p.s.a. należy odnosić do wszelkich aktów i czynności poddanych kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny (K. Defecińska-Tomczak, w: Z. Kmieciak (red.), Polskie sądownictwo administracyjne, Warszawa 2006, s. 108). Stwierdzić należy, że sąd administracyjny rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu może w ramach art. 61 § 3 P.p.s.a. objąć skarżących ochroną tymczasową w zakresie wykonywania decyzji wydanej w pierwszej Instancji. Innymi słowy wstrzymanie wykonania decyzji nie jest uwarunkowane tym, aby postanowienie sądu w zakresie udzielenia ochrony tymczasowej ograniczało się do orzeczenia organu wydanego w drugiej instancji. Brzmienie zdania 3 art. 61 § 3 P.p.s.a odnoszące się do zakresu przedmiotowego udzielenia ochrony tymczasowej popiera takie stanowisko, gdyż decyzja organu I instancji, mieści się w pojęciu "aktu wydanego w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy" (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 372-374). Wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dowolny lub przymusowy, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego realizacji, polegające na działaniu, zaniechaniu, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Konkludując, wstrzymanie wykonania aktów na podstawie regulacji art. 61 P.p.s.a., może dotyczyć tylko tych aktów administracyjnych, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2004, str.120–126; T. Woś Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, str. 293–303). Wniosek skarżących dotyczy wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu. Dokonując analizy treść tej decyzji - ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji – stwierdzić należy, iż nie ma ona przymiotu wykonalności. Żadna ze stron nie nabyła na jej mocy praw, dlatego jej wstrzymanie wykonania byłoby bezprzedmiotowe. W związku z tym nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia wnioskodawcy znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) z uwagi na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza bowiem istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Z tego powodu decyzja ta jako zbliżona swym charakterem do zaświadczenia, nie wymaga wykonania (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2010, s. 205; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uwaga nr 7 do art. 61 oraz postanowienia NSA: z 27 listopada 2013 r., II OZ 1074/13; z 26 listopada 2013 r., II OZ 1081/13; 23 lutego 2012 r., II OZ 92/12). Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela zacytowane poglądy. Na podstawie zaskarżonej decyzji inwestor nie może rozpocząć jakichkolwiek robót budowlanych. Podkreślić należy, że decyzja objęta skargą ma charakter deklaratoryjny, stwierdza ona jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem, sama w sobie nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych. Inwestycja urzeczywistnia się bowiem dopiero na etapie pozwolenia na budowę, czy też po skutecznym dokonaniu zgłoszenia. Wtedy to może wystąpić po stronie osób trzecich możliwość doznania szkody bądź skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Okoliczność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w związku z tym otwarcie możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę, nie może spowodować dla skarżących ani nadmiernej szkody, ani trudnych do odwrócenia skutków. Konkludując stwierdzić należy, że decyzja lokalizacyjna jest dla inwestora wyłącznie rodzajem promesy co do możliwości realizacji inwestycji w przyszłości - pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże adresat decyzji objętej skargą dążąc do realizacji inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest wszcząć kolejne postępowanie administracyjne i uzyskać pozwolenie na budowę, bądź dokonać zgłoszenia w zależności od rodzaju i charakteru obiektu budowlanego. Naprowadzić należy, że możliwość realizacji inwestycji wynikać może z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź na podstawie skutecznego zgłoszenia, a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Postępowania toczące się po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu są postępowaniami odrębnymi, w których przysługują stronie środki ochrony tymczasowej, których to środków nie można jednak przenieść na grunt niniejszej sprawy i tym samym żądać wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, tym bardziej jeśli nie nadaje się ona do wykonania. Z tych przyczyn, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.