II SA/Rz 1015/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej z dnia [...] mają 2010 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa w sprawie częściowego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami w kwocie 9 404,00 zł oraz rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami w wysokości 6 247,00 zł, ustalonych decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 8 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) - zwana dalej Uśr. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej działający z upoważnienia Marszałka Województwa zobowiązał M. P. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 czerwca 2004r. do 31 maja 2008r. tj. zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: J. P., M. P. i K. P. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko: K. P. łącznie w kwocie 11 025,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami, wynoszącymi na dzień 12 listopad 2009 r. - 4 158,00 zł. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. M. P. zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej o umorzenie powyższej kwoty z uwagi na trudną sytuację materialno – bytową rodziny. Dyrektor Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej, działając z upoważnienia Marszałka Województwa, decyzją z dnia [...] mają 2010 r. nr [...] częściowo umorzył kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami w wysokości 9 404,00 zł (pkt I decyzji), a pozostałą część nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami w łącznej kwocie 6 247,00 zł rozłożył na raty, wskazując jednocześnie termin wymagalności każdej z rat. Organ wskazał, że M. P. samotnie wychowuje troje dzieci: J., M. i K. P., nie pracuje, zarejestrowana jest jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku od dnia [...].10.2006 r. Ponadto jest rozwiedziona, a wraz z dziećmi mieszka u swoich rodziców. Ojciec dzieci – W. P., który od [...] maja 2004 r. podjął legalna pracę w Wielkiej Brytanii – na utrzymanie dzieci przekazuje kwotę w wysokości 2100 zł/m-c. Z informacji uzyskanych od brytyjskiej instytucji wynika, że W. P. zostały przyznane świadczenia rodzinne w Wielkiej Brytanii na dzieci: J., M., K. P. od dnia [...] grudnia 2006 r. Zatem świadczenia rodzinne za okres od 1.01.2007 r. do 31.05.2008 r. pobrane zostały podwójnie w Polsce i w Wielkiej Brytanii. W ocenie organu, biorąc pod uwagę sytuację bytową i materialną M. P., zasadnym było umorzenie części nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami, odpowiadającą wysokości świadczeń wraz z odsetkami za okres od 1 czerwca 2004 r. do 31 grudnia 2006 r. Natomiast pozostałą kwotę za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 maja 2008 r. należało rozłożyć na raty. W odwołaniu M. P. wniosła o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wskazanych w pkt II decyzji Marszałka Województwa tj. w kwocie 6 247 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Wskazała, że obecnie nie pracuje, jako krawiec odzieży lekkiej (z wykształcenia) trudno znaleźć jej pracę. Mieszka u rodziców, na utrzymaniu ma trójkę dzieci, a jedyny dochód stanowią alimenty w wysokości 2 400 zł. Wskazała, że grzecznościowo korzysta z pomocy rodziców, partycypuje w kosztach opłat za utrzymanie domu (prąd, woda, telefon, wywóz śmieci). Podniosła, że z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną nie jest w stanie uiścić żądanej kwoty, bez uszczerbku dla utrzymania siebie i rodziny. W piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia [...] czerwca 2010 r. M. P. zarzuciła, że organ błędnie ocenił stan prawny w sprawie i niewłaściwie zastosował art. 30 ust. 9 Uśr. Wskazała, że będąc z mężem w separacji nie miała świadomości, że pobiera on świadczenie w Wielkiej Brytanii. Jako naruszające interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również zasadę praworządności uznała, zobowiązanie jej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Wykonanie decyzji spowoduje bowiem uszczerbek w utrzymaniu jej, a w szczególności małoletnich dzieci. Wskazała także na przepisy dotyczące przedawnienia płatności odsetek (art. 118 kc i art. 30 ust. 8 Uśr.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO wskazało, że materialno – prawną podstawę żądania odwołującej się stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń – o czym stanowią m. in. art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 8 cyt. ustawy. Kolegium powołując się na przepis art. 30 ust. 1 Uśr., który stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, wskazał na okoliczności, kiedy świadczenia uważa się za nienależnie pobrane (art. 30 ust. 2 Uśr.). Natomiast stosownie do art. 30 ust. 9 organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z powyższego wynika, że stanowisko organu ma charakter uznaniowy (lecz nie dowolny). Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z materiału tego wynika, że M. P. pobierała nienależnie zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku w okresie od 1 czerwca 2004 r. do 31 maja 2008 r. w kwocie 11 025,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień 12.11.2009 r. - 4 158,00 zł. Biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i majątkową wnioskodawczyni zasadnie zatem umorzono większą część zobowiązania (kwota 9 404,00 zł), zaś pozostałą kwotę rozłożono na raty. Odnośnie zarzutu dotyczącego przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń Kolegium wskazało na treść art. 30 ust. 3 i 4 Uśr. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła M. P. i zaskarżyła ją "w części w jakiej Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa w zakresie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Wniosła o jej uchylenie w zaskarżonym zakresie, wstrzymanie wykonania decyzji organu I i II instancji oraz o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. brak ustaleń odnośnie wysokości i charakteru świadczeń jakie W. P. pobierał w Wielkiej Brytanii, naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie skarżącej pomocy w celu wyegzekwowania (zgodnie z prawem wspólnotowym) należnych świadczeń jakie przysługują w Wielkiej Brytanii, art. 8 k.p.a. i art. 18 oraz art. 17 Konstytucji poprzez nieumorzenie w całości obowiązku zwrotu świadczenia rodzinnego w świetle zasady ochrony rodziny i szczególnej pomocy rodzinie niepełnej. Powołując się na ogólne zasady postępowania administracyjnego skarżąca wskazała, że organ prowadząc postępowanie uchybił tym zasadom. Nie ustalono czy i na jakiej podstawie właściwe organy w Wielkiej Brytanii przyznały świadczenia ojcu dzieci, jakie to są świadczenia, na jaki okres i w jakiej wysokości oraz czy pokrywają się ze świadczeniami dochodzonymi przez skarżącą – czym naruszono art. 7 i 77 k.p.a. Podniosła także, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 instytucje i osoby objęte zakresem tego rozporządzenia mają obowiązek wzajemnego informowania i współpracy. Winny udzielić obywatelowi wszechstronnej pomocy w celu skorzystania z przysługujących mu praw. W okolicznościach sprawy Marszałek Województwa takiej pomocy nie udzielił, mimo "sygnałów ze strony skarżącej". Zarzuciła, że nieudzielono jej pomocy w celu wyegzekwowania należnych jej świadczeń rodzinnych niezbędnych dla utrzymania dzieci, zgodnie z prawem wspólnotowym i prawem kraju zamieszkania i obywatelstwa ojca dzieci. Organ winien podjąć działania w kierunku "doprowadzenia do przeznaczenia przyznanych przez instytucję angielską ojcu dzieci, świadczeń rodzinnych bezpośrednio do rąk skarżącej na rzecz utrzymania bieżącego dzieci". Wskazała, że organ miał świadomość, że ona i W. P. w okresie pobierania świadczeń pozostawali w fatycznej a następnie prawnej separacji. Aktualnie sama potrzebuje pomocy finansowej i nie jest w stanie uiścić żądanej kwoty. Jej wysokość wielokrotnie przewyższa otrzymane alimenty, które na bieżąco przeznaczane są na potrzeby i utrzymanie dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej skrótem P.p.s.a). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, zgodnie z art. 134 § 1 powyższej ustawy, sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Stan faktyczny sprawy Sąd ustala na podstawie akt administracyjnych i sądowych (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a). W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, brak podstaw do stwierdzenia wskazanego w tej ustawie naruszenia prawa, w konsekwencji więc, skarga podlegać musiała oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Przepis art. 30 ust. 9 ustawy, zawarty w Rozdziale 6 "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych" stanowi: "Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Z treści powyższego przepisu wynika zatem uprawnienie dla organu do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty w przypadkach ściśle określonych w tym przepisie, tj. zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny; przy czym nawet jeśli zaistnieją takie okoliczności, to organ może, ale nie musi pozytywnie załatwić wniosek strony. Zarówno bowiem ocena okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, jak i podjęcie decyzji o umorzeniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczeniu terminu płatności albo rozłożeniu na raty, zostały pozostawione uznaniu organów administracji. Decyzje podejmowane na podstawie wyżej cytowanego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, których sądowa kontrola zasadniczo sprowadza się do badania, czy w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada nieingerencji przez sąd administracyjny w meritum sprawy wynika z faktu, że nie jest on trzecią instancją postępowania administracyjnego, lecz – jak wyjaśniono na wstępie – organem wykonującym kontrolę zgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych. Trzeba też podkreślić, że uprawnienie organu do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia go z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Korzystanie bowiem z uznania administracyjnego oznacza, że organ uprawniony jest do wyboru rozstrzygnięcia, jednakże nie może on być dowolny. Musi wynikać z wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się (wnioskiem z dnia [...].11.2009 r.) umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tj. kwoty 11 025 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Podała, że z mocy decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Marszałka Województwa Nr [...] zobowiązana jest do zwrotu w/w kwoty, stanowiącej sumę nienależnie pobranych przez nią świadczeń rodzinnych, a to zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku za okres "od 1 czerwca 2004 r. do 31 maja 2008 r." We wniosku podała, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, ma na utrzymaniu troje dzieci w wieku od 10 do 17 lat. Wydaną w dniu [...] maja 2010 r. decyzją Nr [...] Marszałek Województwa umorzył skarżącej część kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami, ustalonej wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., w wysokości 9.404 zł (pkt I decyzji), w pozostałym zakresie ustaloną tą decyzją kwotę (łącznie 6.247 zł) rozłożył na raty (pkt II decyzji). Rozstrzygnięcie tego organu, zaakceptowane przez organ II instancji, w zakresie odmawiającym umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (ustalonej decyzją z dnia [...].11.2009 r.) wraz z ustawowymi odsetkami, jest kwestionowane przez skarżącą. Wydanie decyzji przewidzianej w art. 30 ust. 9 ustawy, jak wcześniej już wspomniano, pozostawione jest uznaniu organów administracji. W ocenie Sądu, organy obu instancji przeprowadziły w sprawie należyte postępowanie wyjaśniające, zbadały sytuację materialną i rodzinną skarżącej i także poddały ocenie racje skarżącej, na które się powoływała, w tym też zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. W świetle okoliczności sprawy, znajdujących odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, ocenie tej nie można zarzucić dowolności (przekroczenia granic uznania administracyjnego). Zajęte przez organy stanowisko zostało racjonalnie umotywowane. Skarżąca M. P. koncentrowała swe zarzuty na naruszeniu przez organy orzekające w sprawie przepisów postepowania, tj. art. 7 i 77 § 1, art. 9 k.p.a. a także art. 8 k.p.a. oraz art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd nie podziela tych zarzutów. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. W świetle powyższego nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy naruszyły w szczególności wskazane w skardze przepisy o postępowaniu administracyjnym i tym samym nie daje on podstawy do uwzględnienia skargi. Należy podkreślić że sformułowany w petitum skargi (pkt 1-3) zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego np. poprzez brak ustaleń odnośnie wysokości i charakteru świadczeń pobieranych przez W. P. (b. męża skarżącej) w Wielkiej Brytanii, nieudzielenia skarżącej pomocy w wyegzekwowaniu "zgodnie z prawem wspólnotowym należnych jej świadczeń rodzinnych, jakie przysługiwały w Wielkiej Brytanii", rozwinięty również w uzasadnieniu skargi, wskazuje bez wątpienia, że okoliczności powoływane przez skarżącą odnoszą się do takich kwestii, które nie zostały wymienione w art. 30 ust. 9 ustawy (tu okoliczności dotyczące sytuacji rodziny) i w związku z tym nie dają żadnych podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo w zakresie, o jakim na wstępie w niniejszych wywodów. Nie można w konsekwencji zarzucać organom naruszenia zasady wyrażonej w art. 18 i art. 71 ust 1 Konstytucji RP, skoro organy stosujące przepisy prawa w niniejszej sprawie zastosowały je prawidłowo. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.