II SA/Rz 1016/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów -skargę oddala- II SA/Rz 1016/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Starosta Powiatu [...], na wniosek spółki "A." Sp. z o.o.: I. ustalił rolny kierunek rekultywacji dla gruntów zajętych czasowo pod obiekty wiertni dla odwiercenia otworu "[...]" celem przeprowadzenia prac geologicznych, tj. dla części działek nr 21/1, 21/2, 21/3, 22/2, 22/3, 25/1 położonych w I. oraz części działek nr 515, 517, 519/1, 519/2, 519/3 i 521 położonych w S., o łącznej powierzchni 1, 1180 ha w granicach przedstawionych na załączniku graficznym; II. zobowiązał do rekultywacji ww. gruntów następujące spółki: a) A. Sp. z o.o., w zakresie części działek nr 515, 517, 519/3 i 521 w S. oraz części działek nr 21/1, 22/2, 22/3 i 25/1 w I. i b) B. S.A. Oddział [...], w zakresie części działek nr 519/1 i 519/2 w S. oraz części działek nr 21/2 i 21/3 w I.; III ustalił termin zakończenia rekultywacji: a) na działkach 515, 517, 519/3, 521 w S. oraz nr 21/1, 22/2, 22/3, 25/1 w I. na 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej na tych gruntach, najpóźniej do 31 grudnia 2014 r. oraz b) na działkach 519/1 i 519/2 w S. oraz 21/2 i 21/3 w I. na 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej na tych gruntach; a także w kolejnych punktach zobowiązał inwestorów do pisemnego powiadomienia organu I instancji oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] o terminie planowanego rozpoczęcia rekultywacji działek nr 515, 517, 519/3 i 521 w S. oraz nr 21/1, 22/2, 22/3 i 25/1 w I. (pkt V a), do opracowania projektu rekultywacji określającego szczegółowy sposób i warunki rekultywacji gruntów (pkt V b) oraz zobowiązał B. S.A. do aktualizacji "Planu Ruchu na wykonanie otworu rozpoznawczego "[...]" (pkt VI). Od decyzji tej odwołała się spółka "A." Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, że zobowiązanie z pkt V i VI decyzji, zostało zamieszczone na skutek opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, podczas, gdy w rozpatrywanej sprawie taka opinia w ogóle nie była wymagana, bowiem działalność przemysłowa prowadzona przez A. na trenie objętym decyzją polegała jedynie na wykonaniu prac geologicznych, natomiast art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do działalności górniczej. Do takiej działalności odnosi się też art. 80 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który nakazuje zrekultywować grunty po działalności górniczej w przypadku likwidacji zakładu górniczego. Otwór rozpoznawczy [...] nigdy nie służył działalności górniczej, tzn. nie wydobywano przy jego pomocy żadnej kopaliny ani nie był elementem (obiektem) zakładu górniczego. Odwołująca zarzuciła również, że organ I instancji nie wydał postanowienia o konieczności zasięgnięcia opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, co uniemożliwiło jej wystąpienie ze stosownymi zarzutami w drodze zażalenia. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w podstawie prawnej wskazując art. 138 § 1pkt 1 k.p.a. oraz art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm., zwanej dalej u.o.g.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 4 pkt 18 u.o.g. przez rekultywację rozumieć należy nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Stosownie do art. 20 u.o.g. rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej. Termin na przeprowadzenie rekultywacji ustalono w art. 20 ust. 4 u.o.g. i wynosi on 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. Przedmioty rozstrzygnięć decyzji wydawanych w sprawach rekultywacji wymienia art. 22 ust. 1 u.o.g. i obejmują one: stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie stosownej opinii, osobę obowiązaną do rekultywacji, kierunek i termin rekultywacji. Podkreślono, że przedmiotem odwołania były rozstrzygnięcia decyzji I instancji zawarte w jej pkt V i VI. Nietrafny okazał się zarzut wydania rozstrzygnięcia objętego pkt V lit. a, gdyż zgodnie z art. 22 u.o.g., decyzja organu I instancji powinna określać kierunek rekultywacji i termin jej realizacji. Ponadto, zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz.1947 ze zm.), organy górnicze sprawują nadzór i kontrolę nad ruchem zakładów górniczych m.in. w zakresie rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Funkcją elementu decyzji zawierającego termin rekultywacji jest zapewnienie prawidłowej kontroli realizacji nałożonego obowiązku. Wbrew zarzutom odwołania przed wydaniem decyzji konieczne też było uzyskanie opinii dyrektora okręgowego urzędu górniczego, jako że decyzja została skierowana zarówno do spółki A. (zakład wykonujący roboty geologiczne), jak i do B. S.A. (zakład górniczy wydobywający kopaliny otworami wiertniczymi), a zatem stosownie do art. 22 ust. 2 pkt 1 u.o.g., mogła być wydana wyłącznie po uzyskaniu przez starostę takiej opinii. Właściwie również organ I instancji zamieścił w decyzji zobowiązanie do aktualizacji planu ruchu (pkt VI). Po myśli art. 63 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, ruch zakładu górniczego odbywa się na podstawie planu ruchu, zgodnie z zasadami techniki górniczej. Z kolei § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie planu ruchu zakładów górniczych (Dz.U. Nr 94, poz. 840) określa (wraz z załącznikiem do tego rozporządzenia) szczegółowe wymagania dotyczące planu ruchu zakładu górniczego wydobywającego kopaliny pospolite otworami wiertniczymi. "Zamierzenia w zakresie rekultywacji" powinny, zgodnie z tymi przepisami, zostać uwzględnione przez zakład (pkt 2.13). Wymóg aktualizacji planu ruchu wynika z faktu, że decyzja wspólnie wskazuje jako podmioty obowiązane do rekultywacji B. (zakład górniczy) oraz A. (zakład wykonujący roboty geologiczne). Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła spółka "A." Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie usunięcie naruszeń popełnionych przez organ I instancji. W treści skargi powtórzone zostały zarzuty odwołania i ich argumentacja. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. – do jej uchylenia, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Zaskarżona decyzja wydana została na wniosek skarżącej spółki "A." Sp. z o.o., w którym zwróciła się o określenie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji oraz kierunku i terminu wykonania rekultywacji, wskazując, że obszarem wymagającym rekultywacji są grunty rolne zajęte czasowo pod obiekty wiertni (ponad 11 ha), a zakończenie rekultywacji nastąpi w ciągu 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej, najpóźniej do 31.12.2014 r. Przedmiot rozstrzygnięć w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów określa art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78, ze zm.), wymieniając w pkt od 1 do 4; - stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii rzeczoznawców, - osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów, - kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów, -uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Z analizy tego przepisu oraz innych zamieszczonych w rozdziale 5 "Rekultywacja i zagospodarowanie gruntów" wynika, że ustawodawca nie przesądził jak ma być liczba wydanych decyzji w sprawie rekultywacji. Nie można również na podstawie art. 22 tej ustawy stwierdzić, że zawarte w nim wyliczenie ma charakter katalogu zamkniętego, a określa jedynie zakres przedmiotowy rozstrzygnięć. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera w art. 4 pkt 18 definicję rekultywacji gruntów, przez którą rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2006 r. II OSK 1388/05, System Orzecznictwa LEX Nr 321531, że definicja ta na pierwszy plan wysuwa cel rekultywacji, który powinien zostać osiągnięty, nie zaś działania które mają do tego celu doprowadzić. Celowi rekultywacji podporządkowane też są wszystkie decyzje wydawane przez organ w procesie rekultywacji. W szczególności w zakresie "kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów" (art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.) możliwe jest wydanie kilku rozstrzygnięć odnoszących się do różnych kwestii mieszczących się w ww. zakresie, jeśli wymagają tego okoliczności konkretnej sprawy. Skarżąca spółka kwestionuje konieczność zasięgnięcia w przedmiotowej sprawie opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 1 u.o.g., który to przepis nakazuje przed wydaniem decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów zasięgnięcie opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego w odniesieniu do działalności górniczej. Wskazuje, że odwiert (otwór rozpoznawczy [...]) nigdy nie służył działalności górniczej, tj. nie wydobywano przy jego pomocy żadnej kopaliny oraz nie był elementem (obiektem) zakładu górniczego, a prace geologiczne, w tym wykonanie odwiertu, realizowane były przez "zakład wykonujący roboty geologiczne na podstawie Planu Ruchu zatwierdzonego decyzją Dyrektora OUG [...] z dnia [...].04.2009 r.". Pojęcie "działalności górniczej" pojawia się w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz.1947 ze zm.), w tym także w jej art. 80 ust. 1 i 2, który dotyczy rekultywacji. Zobowiązuje on przedsiębiorcę w przypadku likwidacji zakładu górniczego przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów po działalności górniczej, a ust. 2 odsyła w tym zakresie do przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nakazując stosować je odpowiednio. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze nie wyjaśnia jednak pojęcia "działalność górnicza", choć w art. 6 podaje definicje "pracy geologicznej", "roboty geologicznej", "poszukiwań", a także "zakładu górniczego", "obszaru górniczego", "terenu górniczego" i "robót górniczych". Słuszność stanowiska organu co do zasięgnięcia opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego należy w ocenie Sądu wywodzić z art. 109 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 3 pkt 2 tej ustawy, w powiązaniu oczywiście z art. 22 ust. 2 pkt 1 u.o.g.. Art. 109 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowi, że w przypadku braku uregulowania szczególnego, organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad ruchem zakładów górniczych, a w szczególności w zakresie m. in. budowy i likwidacji zakładu górniczego, w tym rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów po działalności górniczej (art. 109 ust. 1 pkt 5). Zgodnie z art. 109 ust. 3 pkt 2, przepisy ust. 1-2 a stosuje się odpowiednio do wykonywania robót geologicznych. Z przepisami tymi koresponduje załącznik nr 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. Nr 94, poz. 840, ze zm.), określający w części I szczegółowe wymagania dotyczące ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, w tym także w pkt 17 zamierzenia w zakresie rekultywacji terenów po działalności górniczej. Trafnie też odpiera Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawarty w odwołaniu zarzut braku wydania przez organ I instancji postanowienia o konieczności uzyskania opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, wskazując na brak podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia. Konieczność uzyskania opinii wynika wprost z przepisu – art. 22 ust. 2 pkt 1 u.o.g., choć sama opinia ma charakter niewiążący. W rozpatrywanej sprawie strony były powiadomione o wystąpieniu przez Starostę Powiatu [...], zarówno do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...], jak i do Wójta Gminy [...] o wydanie stosownych opinii. W ocenie Sądu nie są też zasadne zarzuty skargi dotyczące braku podstawy prawnej do zamieszczenia w pkt V i VI decyzji obowiązku powiadomienia organu oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego o terminie planowanego rozpoczęcia rekultywacji gruntów oraz opracowania projektu rekultywacji określającego szczegółowy sposób i warunki rekultywacji gruntów oraz nałożenia na B. S.A. obowiązku aktualizacji "Planu Ruchu na wykonanie otworu rozpoznawczego "[...]" Nałożenie wymienionych obowiązków znajduje oparcie w przedstawionych wyżej przez Sąd regulacjach, a fakt, iż obowiązki te wynikają w istocie z wydanej przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego opinii nie ma przy tym znaczenia. Choć opinia ta ma charakter niewiążący, to Starosta mógł wykorzystać jej treść, zwłaszcza, że pochodziła od wyspecjalizowanego organu. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.